Państwa członkowskie mają obowiązek naprawienia szkody ludziom na skutek naruszenia prawa wspólnotowego

Trybunału Sprawiedliwości

z dnia 30 września 2003 r.

C-224/01

1. Zasadę, w świetle której Państwa Członkowskie mają obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom na skutek naruszenia prawa wspólnotowego, za które są odpowiedzialne, stosuje się również, w przypadku gdy zarzucane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji.

Zasadę tę, mającą swoje korzenie w systemie traktatowym, stosuje się do każdego przypadku, w którym Państwo Członkowskie narusza prawo wspólnotowe, niezależnie od tego jakiego organu Państwa Członkowskiego, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną naruszenia, to dotyczy.

To system prawny każdego Państwa Członkowskiego określa sąd właściwy do orzekania w sporach dotyczących takiego odszkodowania. Z zastrzeżeniem, że to Państwa Członkowskie mają obowiązek zapewnienia w każdym przypadku, że prawa te są skutecznie chronione, Trybunał nie powinien angażować się w rozwiązywanie problemów związanych z właściwością sądów, do których może dochodzić w krajowym systemie sądowym w związku z kwalifikacją niektórych stanów prawnych na gruncie prawa wspólnotowego.

(por. pkt 30-31, 33, 46-47, 50 i pkt 1 sentencji)

2. Państwa Członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom na skutek naruszenia prawa wspólnotowego, za które są odpowiedzialne, pod warunkiem że naruszany przepis prawa wspólnotowego ma na celu przyznanie praw jednostkom, naruszenie jest wystarczająco poważne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem i stratą lub szkodą poniesioną przez poszkodowanych. W celu ustalenia, czy naruszenie jest wystarczająco poważne, w przypadku gdy sporne naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji, właściwy sąd krajowy musi, mając na względzie szczególny charakter działalności orzeczniczej oraz uzasadniony wymóg pewności prawnej, ustalić, czy naruszenie to ma oczywisty charakter.

W szczególności, sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę wszystkie czynniki charakteryzujące sytuację, która została mu przedstawiona. Czynniki te obejmują w szczególności: stopień jasności i precyzji naruszonego przepisu, kwestie, czy naruszenie było zamierzone, czy naruszenie prawa było wybaczalne lub niewybaczalne, stanowisko przyjęte przez instytucję wspólnotową (o ile zachodzi taki przypadek), a także uchybienie przez dany sąd [krajowy] zobowiązaniu do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego na podstawie art. 234 akapit trzeci WE.

W każdym razie, naruszenie prawa wspólnotowego będzie wystarczająco poważne, jeżeli rozpatrywane orzeczenie zostało wydane w sposób oczywiście sprzeczny z orzecznictwem Trybunału [Sprawiedliwości] w danej dziedzinie.

(por. pkt 51-56 i pkt 1 sentencji)

3. Artykuł 48 Traktatu (obecnie, po zmianie, art. 39 Traktatu WE) oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty powinny być interpretowane w ten sposób, że stoją na przeszkodzie przyznaniu przez Państwo Członkowskie występującemu jako pracodawca szczególnego dodatku za staż pracy profesorom uniwersyteckim, zapewniającemu korzyść finansową obok podstawowego wynagrodzenia, którego wysokość jest już uzależniona od stażu pracy, który to dodatek profesor uniwersytecki otrzymuje pod warunkiem przepracowania na tym stanowisku co najmniej 15 lat na uniwersytecie w tym Państwie Członkowskim, a także jeżeli ponadto przez co najmniej cztery lata otrzymywał zwykły dodatek za staż pracy.

Ponieważ krajowe regulacje wykluczają przy przyznawaniu szczególnego dodatku za staż pracy możliwość uwzględnienia okresów działalności wykonywanej przez profesora uniwersytetu w innym Państwie Członkowskim, taki system może w sposób oczywisty utrudniać swobodny przepływ pracowników.

Chociaż nie można wykluczyć, że cel wynagradzania pracowników za lojalność wobec swoich pracodawców w ramach polityki dotyczącej badań naukowych i szkolnictwa wyższego jest podyktowany pilnymi względami interesu publicznego, to przeszkody, z którą taki środek się wiąże, nie można w sposób oczywisty uzasadnić w świetle tego celu.

(por. pkt 70-72, 83 i pkt 2 sentencji)

4. Naruszenie prawa wspólnotowego nie ma oczywistego charakteru wymaganego do tego, by mówić o poniesieniu przez Państwo Członkowskie odpowiedzialności na podstawie prawa wspólnotowego za orzeczenie jednego z jego sądów orzekających w ostatniej instancji, jeżeli, po pierwsze, prawo wspólnotowe nie reguluje w sposób wyraźny kwestii prawnej, o której mowa, odpowiedzi nie można znaleźć w orzecznictwie Trybunału lub odpowiedź taka nie jest oczywista, oraz po drugie, jeżeli naruszenie nie ma charakteru umyślnego, lecz wynika z błędnej interpretacji wyroku Trybunału.

(por. pkt 122-123, 126 i pkt 3 sentencji)

LEX nr 193746, ECR 2003/8-/I-10239

193746

Dz.U.UE.L.1968.257.2: art. 7

Dz.U.2004.90.864/2: art. 45

glosa: Półtorak N. Glosa do wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.

glosa aprobująca: Mijal P. Glosa do wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.

glosa: Classen C.D. Glosa do wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.

artykuł: Wattel P.J. Köbler, CILFIT and Welthgrove: We can’t go on meeting like this.

Wstęp

                                                       

WYROK TRYBUNAŁU

z dnia 30 września 2003 r.

Równe traktowanie - Wynagrodzenie profesorów uniwersyteckich - Dyskryminacja pośrednia - Dodatek za wysługę lat - Odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszeń prawa wspólnotowego przypisywanych temu państwu - Naruszenia przypisywane sądowi krajowemu

W sprawie C-224/01

mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Austria) wniosek o wydanie w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między:

Gerhardem Köblerem

a

Republik Österreich,

orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE) oraz orzecznictwa Trybunału, wynikającego w szczególności z wyroków: z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. s. I-1029 oraz z dnia 17 września 1997 r. w sprawie C-54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I-4961,

TRYBUNAŁ,

w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen i C.W.A. Timmermans (sprawozdawca), prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues i A. Rosas, sędziowie,

rzecznik generalny: P. Léger,

sekretarz: H.A. Rühl, główny administrator,

rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:

- w imieniu G. Köblera przez A. Königa, Rechtsanwalt,

- w imieniu Republik Österreich przez M. Windischa, działającego w charakterze pełnomocnika,

- w imieniu rządu austriackiego przez H. Dossiego, działającego w charakterze pełnomocnika,

- w imieniu rządu niemieckiego przez A. Dittricha i W.D. Plessinga, działających w charakterze pełnomocników,

- w imieniu rządu francuskiego przez R. Abrahama, G. de Bergues'a i C. Isidoro, działających w charakterze pełnomocników,

- w imieniu rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster, działającą w charakterze pełnomocnika,

- w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J.E. Collinsa, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez D. Andersona, QC i M. Hoskinsa, barrister,

- w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J. Sacka i H. Kreppela, działających w charakterze pełnomocników.

uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,

po wysłuchaniu uwag G. Köblera, reprezentowanego przez A. Königa, rządu austriackiego, reprezentowanego przez E. Riedla, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu niemieckiego, reprezentowanego przez A. Dittricha, rządu francuskiego, reprezentowanego przez R. Abrahama, rządu niderlandzkiego, reprezentowanego przez H.G. Sevenster, rządu Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez J.E. Collinsa wspieranego przez D. Andersona i M. Hoskinsa oraz Komisji, reprezentowanej przez J. Sacka i H. Kreppela, na rozprawie w dniu 8 października 2002 r.,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 kwietnia 2003 r.,

wydaje następujący

Uzasadnienie

                                                       

Wyrok

1   Postanowieniem z dnia 7 maja 2001 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 6 czerwca 2001 r., Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien zwrócił się do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, z pięcioma pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni, po pierwsze art. 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE), a po drugie orzecznictwa Trybunału, wynikającego w szczególności z wyroków z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. s. I-1029 oraz z dnia 17 września 1997 r. w sprawie C-54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I-4961.

2          Pytania te zostały przedstawione w ramach postępowania z tytułu odpowiedzialności, wszczętego przez G. Köblera przeciwko Republik Österreich (Republice Austrii) w związku z naruszeniem normy prawa wspólnotowego w wyroku Verwaltungsgerichtshof, najwyższego sądu administracyjnego.

Ramy prawne

3          Paragraf 48 ust. 3 Gehaltsgesetz 1956 (ustawy w sprawie wynagrodzeń z 1956 r., BGBl. 1956/54), zmienionej w 1997 r. (BGBl. I, 1997/109, zwanej dalej 'GG'), stanowi:

'O ile jest to konieczne dla zapewnienia usług naukowca lub artysty krajowego lub zagranicznego, prezydent federalny może przyznać wynagrodzenie zasadnicze wyższe niż przewidziane w § 48 ust. 2 przy mianowaniu na stanowisko profesora uniwersyteckiego (§ 21 Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten [ustawy federalnej o organizacji uniwersytetów], BGBl. 1993/805, zwanej dalej »UOG 1993«) lub profesora zwyczajnego uniwersytetu lub placówki szkolnictwa wyższego.'

4          Paragraf 50a ust. 1 GG ma następujące brzmienie:

'Profesor uniwersytecki (§ 21 UOG 1993) lub profesor zwyczajny uniwersytetu, lub placówki szkolnictwa wyższego, który może się wykazać piętnastoletnim stażem pracy w tym charakterze na austriackich uniwersytetach lub w placówkach szkolnictwa wyższego, oraz który pobierał przez cztery lata dodatek za wysługę lat, przewidziany w § 50 ust. 4, może ubiegać się, począwszy od dnia, w którym oba te warunki zostały spełnione, o dodatek specjalny za wysługę lat, uwzględniany przy obliczaniu emerytury, którego wysokość odpowiada wysokości dodatku za wysługę lat, przewidzianego w § 50 ust. 4.'

Spór przed sądem krajowym

5          Od dnia 1 marca 1986 r. G. Köbler był zatrudniony przez państwo austriackie na podstawie umowy publicznoprawnej w charakterze mianowanego profesora uniwersyteckiego w Innsbrucku (Austria). Przy jego mianowaniu zostało mu przyznane wynagrodzenie mianowanego profesora uniwersyteckiego szczebla dziesiątego, powiększone o zwykły dodatek za wysługę lat.

6          Pismem z dnia 28 lutego 1996 r. G. Köbler zwrócił się o przyznanie mu dodatku specjalnego za wysługę lat dla profesorów uniwersyteckich, na podstawie § 50a GG. Twierdził on, że o ile prawdą jest, że nie może wykazać się piętnastoletnim stażem pracy jako profesor na uniwersytetach austriackich, to posiada jednak wymagany staż, jeżeli uwzględni się okres pracy na uniwersytetach w innych państwach członkowskich Wspólnoty.

7          W sporze, u którego podstaw legło to żądanie G. Köblera, Verwaltungsgerichtshof (Austria) skierował do Trybunału postanowieniem z dnia 22 października 1997 r. wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zarejestrowany w sekretariacie Trybunału pod numerem C-382/97.

8          Pismem z dnia 11 marca 1998 r. sekretarz Trybunału zwrócił się do Verwaltungsgerichtshof z pytaniem, czy uważa, że podtrzymanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest konieczne w świetle orzeczenia z dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-15/96 Schöning Kougebetopoulou, Rec. s. I-47.

9   Postanowieniem z dnia 25 marca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wezwał strony sporu do ustosunkowania się do pytania sekretarza Trybunału, przy czym zauważył, że z wstępnej analizy wynika, iż kwestia prawna, będąca przedmiotem tego postępowania w trybie prejudycjalnym, została rozstrzygnięta na korzyść G. Köblera.

10   Postanowieniem z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wycofał wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a wyrokiem z tego samego dnia oddalił skargę G. Köblera z takim uzasadnieniem, że dodatek specjalny za wysługę lat stanowi premię za lojalność, co uzasadnia obiektywnie odstępstwo od norm prawa wspólnotowego dotyczących swobodnego przepływu pracowników.

11        Wyrok z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowił w szczególności:

'[...] W swoim postanowieniu z dnia 22 października 1997 r. w przedmiocie odesłania prejudycjalnego [w sprawie C-382/97] Verwaltungsgerichtshof przyjął, że »dodatek specjalny za wysługę lat dla mianowanych profesorów uniwersyteckich« nie ma charakteru premii za lojalność ani nagrody, lecz stanowi część wynagrodzenia w ramach systemu awansowania.

Verwaltungsgerichtshof odstępuje od tej tezy, wyrażonej w sposób niewiążący dla stron postępowania sądowo-administracyjnego.

[...]

Wskazuje to na to, że dodatek specjalny za wysługę lat na podstawie § 50a Gehaltsgesetz z 1956 r. nie mieści się w »ocenie wartości rynkowej«, której należy dokonać w ramach procedury mianowania, lecz trzeba przyjąć, że ma on na celu zachęcić badaczy, znajdujących się na bardzo mobilnym rynku pracy, do związania swojej kariery zawodowej z uniwersytetami austriackimi. Nie może on być więc częścią wynagrodzenia w ścisłym tego słowa znaczeniu i ze względu na to, że ma pełnić rolę premii za lojalność, wymaga określonego stażu w charakterze mianowanego profesora uniwersyteckiego na uniwersytetach austriackich. Taka definicja nie stoi na przeszkodzie temu, aby dodatek specjalny za wysługę lat był traktowany jako część miesięcznego wynagrodzenia i aby ta premia za lojalność miała w konsekwencji charakter stały.

Ponieważ w Austrii w zakresie, w jakim dotyczy to niniejszego przypadku, wyłączna odpowiedzialność za uniwersytety spoczywa na państwie federalnym, przepis § 50a Gehaltsgesetz z 1956 r. ma zastosowanie tylko do jednego pracodawcy, inaczej niż w sytuacji, która legła u podstaw wyroku [ww. w sprawie Schöning Kougebetopoulou]. Uwzględnienie uprzednich okresów pracy, czego domaga się skarżący, wchodzi w zakres »wartości rynkowej« podczas negocjacji prowadzących do mianowania. Uwzględnienie takich uprzednich okresów pracy do celów dodatku specjalnego za wysługę lat nie jest przewidziane również w przypadku austriackich naukowców, którzy podejmują ponownie nauczanie w Austrii po okresie pracy za granicą, i byłoby niezgodne z zamiarem wynagrodzenia wieloletniej lojalności w stosunku do jednego pracodawcy, który to zamiar uzasadnia, według Trybunału, regulację samą w sobie naruszającą zasadę niedyskryminacji.

Ponieważ rzekome podnoszone w niniejszej sprawie przez skarżącego uprawnienie do dodatku specjalnego za wysługę lat na podstawie § 50a Gehaltsgesetz z 1956 r. stanowi przewidzianą prawem premię za lojalność, a Trybunał ze wspomnianych względów uznał, że system taki uzasadnia rozwiązanie, które niejako pozostaje w sprzeczności z zasadą niedyskryminacji, powództwo z tytułu naruszenia zasady niedyskryminacji należy uznać za bezzasadne, a zatem należy je oddalić [...].'

12        G. Köbler wniósł do sądu krajowego skargę o odszkodowanie przeciwko Republik Österreich w celu uzyskania odszkodowania za szkodę poniesioną ze względu na niewypłacenie mu dodatku specjalnego za wysługę lat. Podnosi on, że wyrok Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r. naruszył bezpośrednio stosowane przepisy prawa wspólnotowego, których zawarta w wyrokach Trybunału wykładnia jest taka, że dodatek specjalny za wysługę lat nie stanowi premii za lojalność.

13        Republik Österreich utrzymuje, że wyrok Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r. nie narusza stosowanego bezpośrednio prawa wspólnotowego. Ponadto jej zdaniem orzeczenie sądu ostatniej instancji, którym jest Verwaltungsgerichtshof, nie może stanowić podstawy zobowiązania odszkodowawczego ze strony państwa.

Pytania prejudycjalne

14        Po tym, jak Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien uznał, że w toczącej się przed nim sprawie istnieją wątpliwości co do wykładni prawa wspólnotowego oraz że wykładnia ta jest niezbędna do wydania orzeczenia, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

'1) Czy orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym państwo ponosi odpowiedzialność za naruszenie prawa wspólnotowego, bez względu na to jakiemu państwowemu organowi przypisuje się to naruszenie (w szczególności wyrok [ww. w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame]), znajduje również zastosowanie, w przypadku gdy postępowanie organu, uznawane za niezgodne z prawem wspólnotowym, stanowi orzeczenie sądu najwyższej instancji państwa członkowskiego, takiego jak w niniejszym przypadku Verwaltungsgerichtshof?

2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:

Czy orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego w zakresie rozstrzygania sporów mających za przedmiot prawa indywidualne, wywiedzione ze wspólnotowego porządku prawnego (w szczególności wyrok [ww. w sprawie Dorsch Consult]), znajduje również zastosowanie, w przypadku gdy postępowanie organu, uznawane za niezgodne z prawem wspólnotowym, stanowi orzeczenie sądu najwyższej instancji państwa członkowskiego, takiego jak w niniejszym przypadku Verwaltungsgerichtshof?

3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie:

Czy teza przyjęta w ww. wyroku Verwaltungsgerichtshof, że dodatek specjalny za wysługę lat jest rodzajem premii za lojalność, jest sprzeczna z bezpośrednio stosowaną normą prawa wspólnotowego, a w szczególności z zakazem dyskryminacji pośredniej, zawartym w art. 48 traktatu WE oraz z utrwalonym orzecznictwem Trybunału właściwym w tym zakresie?

4) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie:

Czy na podstawie normy prawa wspólnotowego, która została naruszona, powstaje dla strony skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym prawo podmiotowe?

5) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte:

Czy na podstawie treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał posiada informacje pozwalające mu na samodzielną ocenę, czy Verwaltungsgerichtshof wyraźnie i znacznie nadużył w niniejszej sprawie przysługującej mu swobody oceny, czy też przekaże on tę kwestię do rozpatrzenia austriackiemu sądowi, który wystąpił z odesłaniem prejudycjalnym?.'

W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego

15        W pytaniach pierwszym i drugim, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przypisywanego tym państwom, znajduje również zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji oraz, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących takiego odszkodowania.

Uwagi przedłożone Trybunałowi

16        G. Köbler, rządy niemiecki i niderlandzki oraz Komisja uważają, że odpowiedzialność państwa członkowskiego powstaje wskutek naruszenia prawa wspólnotowego z uwagi na błąd przypisywany sądowi. Jednak rządy te oraz Komisja uważają, że ta odpowiedzialność powinna być ograniczona i poddana warunkom zawężającym dodanym do warunków sformułowanych w ww. wyroku w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame.

17 Odnośnie do tego rządy niemiecki i niderlandzki podnoszą, że w rozumieniu ww. wyroku 'wystarczająco istotne naruszenie' ma miejsce jedynie wtedy, gdy orzeczenie sądu narusza w sposób szczególnie poważny i wyraźny mające zastosowanie prawo wspólnotowe. Według rządu niemieckiego naruszenie normy prawa przez sąd jest szczególnie poważne i wyraźne tylko wtedy, gdy wykładnia lub niezastosowanie prawa wspólnotowego po pierwsze nie da się obiektywnie obronić, a po drugie, jest subiektywnie uważana za naruszenie umyślne. Takie zawężające kryteria są uzasadnione względami ochrony zarówno zasady powagi rzeczy osądzonej, jak i niezawisłości władzy sądowniczej. Ponadto taki ograniczony system odpowiedzialności państwa za błędne orzeczenia sądów jest zgodny, według rządu niemieckiego, z ogólną zasadą wspólną dla praw państw członkowskich w rozumieniu art. 288 WE.

18        Rządy niemiecki i niderlandzki utrzymują, że odpowiedzialność państwa członkowskiego powinna ograniczać się do tych orzeczeń sądów, które nie podlegają zaskarżeniu, w szczególności ze względu na to, że art. 234 WE nakłada obowiązek wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym jedynie na sądy powołane do wydawania takich orzeczeń. Rząd niderlandzki uważa, że odpowiedzialność państwa powinna powstawać jedynie w przypadkach wyraźnego i poważnego naruszenia tego obowiązku.

19        Komisja podnosi, że ograniczenie odpowiedzialności państwa w związku z orzeczeniami sądowymi istnieje we wszystkich państwach członkowskich i jest konieczne w celu zachowania powagi rzeczy osądzonej ostatecznych wyroków, a zatem również stabilności prawa. Dlatego też przestrzega, by stwierdzać 'wystarczająco istotne naruszenie' prawa jedynie wtedy, gdy sąd krajowy w sposób oczywisty nadużywa swobody uznania lub narusza w widoczny sposób sens i zakres prawa wspólnotowego. W niniejszej sprawie błąd zarzucany Verwaltungsgerichtshof jest dopuszczalny i ta jego cecha stanowi jedno z kryteriów pozwalających na uznanie, że nie zachodzi tu wystarczająco istotne naruszenie prawa (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Rec. s. I-5123, pkt 43).

20        Ze swej strony Republik Österreich i rząd austriacki (zwane dalej 'Republiką Austrii'), a także rządy francuski i Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że odpowiedzialność państwa członkowskiego nie powstaje w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przypisywanego sądowi. Przytaczają one argumenty, dotyczące powagi rzeczy osądzonej, zasady pewności prawa, niezawisłości władzy sądowniczej, pozycji władzy sądowniczej we wspólnotowym porządku prawnym oraz porównania z postępowaniami przed Trybunałem w celu pociągnięcia do odpowiedzialności Wspólnoty na mocy art. 288 WE.

21        Republika Austrii podnosi w szczególności, że ponowne dokonywanie oceny prawnej sądu orzekającego w ostatniej instancji jest niezgodne z rolą takiego sądu, ponieważ jego orzeczenia mają na celu ostateczne zakończenie sporu. Ponadto ze względu na to, że Verwaltungsgerichtshof szczegółowo przeanalizował prawo wspólnotowe w swoim wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., wykluczenie możliwości ponownego wniesienia skargi do austriackiego sądu jest zgodne z prawem wspólnotowym. Poza tym Republika Austrii utrzymuje, że przesłanki pociągnięcia do odpowiedzialności państwa członkowskiego nie mogą różnić się od przesłanek mających zastosowanie do odpowiedzialności Wspólnoty w podobnych okolicznościach. Zważywszy na to, że art. 288 akapit drugi WE nie może być stosowany do naruszenia prawa wspólnotowego przez Trybunał, ponieważ w takim przypadku byłby on powołany do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej szkody przez niego samego spowodowanej, czyli byłby jednocześnie sędzią i stroną, to wobec tego odpowiedzialność państw członkowskich za szkodę wyrządzoną przez sąd orzekający w ostatniej instancji też nie może powstawać.

22        Ponadto Republika Austrii podnosi, że celem art. 234 WE nie jest przyznanie praw jednostkom. W ramach postępowania w trybie prejudycjalnym, toczącego się przed Trybunałem, strony w postępowaniu przed sądem krajowym nie mogą bowiem zmieniać pytań prejudycjalnych ani spowodować uznania ich bezprzedmiotowości (zob. wyrok z dnia 9 grudnia 1965 r. w sprawie 44/65 Singer, Rec. s. 1191). Jedynie naruszenie przepisu, który ma na celu przyznanie praw jednostkom, mogłoby w odpowiednim przypadku powodować powstanie odpowiedzialności państwa członkowskiego. Zatem nie może ona powstawać w przypadku naruszenia art. 234 WE przez sąd orzekający w ostatniej instancji.

23        Rząd francuski twierdzi, że uznanie prawa do odszkodowania z tytułu rzekomo błędnego zastosowania prawa wspólnotowego w prawomocnym orzeczeniu sądu krajowego byłoby sprzeczne z zasadą poszanowania powagi rzeczy osądzonej, uznaną przez Trybunał w wyroku z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C-126/97 Eco Swiss, Rec. s. I-3055. Rząd ten podnosi w szczególności, że zasada nietykalności rzeczy prawomocnie osądzonej ma fundamentalne znaczenie w systemach prawnych opartych na zasadzie państwa prawa i poszanowaniu orzeczeń sądów. Tymczasem gdyby uznać odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego przez organ wymiaru sprawiedliwości, ta zasada państwa prawa i poszanowanie orzeczeń zostałyby podważone.

24        Rząd Zjednoczonego Królestwa utrzymuje, że w zasadzie z wyjątkiem między innymi naruszenia praw podstawowych chronionych europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisaną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwaną dalej 'EKPC'), przeciwko Koronie nie można wnieść powództwa z tytułu odpowiedzialności za orzeczenia sądu. Dodaje też, że zasadzie skutecznej ochrony praw przyznanych przez przepisy wspólnotowe, która leży u podstaw zasady odpowiedzialności państwa, daleko jest do bezwzględnego stosowania i wymienia w tym zakresie terminy prekluzyjne. Zasada ta może być podstawą skargi o odszkodowanie przeciwko państwu jedynie w rzadkich przypadkach, dla niektórych ściśle określonych rodzajów orzeczeń krajowych. Korzyści wynikające z uznania prawa do odszkodowania z tytułu błędnego orzeczenia sądu są zatem ograniczone. Rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, że należało ocenić ich wagę w zestawieniu z niektórymi innymi ważnymi względami.

25        Odnośnie do powyższego przywołuje on po pierwsze zasadę pewności prawa i powagi rzeczy osądzonej. Prawo nie popiera podważania orzeczeń sądów, chyba że w drodze apelacji. Chodzi o ochronę strony wygrywającej i wzmocnienie interesu ogólnego pewności prawa. W przeszłości Trybunał okazywał się skłonny do ograniczenia zakresu zasady skutecznej ochrony w imię zachowania 'zasad, które leżą u podstaw krajowego systemu prawnego, takich jak pewność prawa i poszanowanie powagi rzeczy osądzonej, która z niej wynika' (ww. wyrok w sprawie Eco Swiss, pkt 43-48). Uznanie odpowiedzialności państwa za błąd wymiaru sprawiedliwości stworzyłoby zagrożenie zamieszania w prawie i postawiłoby strony sporu w stanie niepewności co do ich sytuacji.

26        Po drugie, rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że powaga i dobre imię władzy sądowniczej zostałyby osłabione, gdyby błąd wymiaru sprawiedliwości mógł w przyszłości skutkować powództwem o odszkodowanie. Po trzecie, utrzymuje on, że niezawisłość władzy sądowniczej stanowi podstawową zasadę w porządkach konstytucyjnych wszystkich państw członkowskich, której jednak nie można uważać za daną raz na zawsze. Uznanie odpowiedzialności państwa za akty wymiaru sprawiedliwości mogłoby stworzyć niebezpieczeństwo podważenia tej niezawisłości.

27        Po czwarte, przyznanie sądom krajowym kompetencji do samodzielnego rozstrzygania w sprawach, w których ma zastosowanie prawo wspólnotowe, oznacza przyjęcie, że sądy te popełnią czasem błędy, od których nie przysługuje apelacja lub których nie da się naprawić w inny sposób. Ta niedogodność zawsze była uważana za dopuszczalną. Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że gdyby państwo mogło ponosić odpowiedzialność za błąd wymiaru sprawiedliwości, czyli gdyby Trybunał mógł orzekać w kwestii pytania prejudycjalnego w tym zakresie, Trybunał byłby nie tylko właściwy do orzekania o trafności orzeczeń najwyższych instancji krajowych, ale również do oceny wagi popełnionych błędów i ich dopuszczalności. Konsekwencje tej sytuacji dla stosunków, o żywotnym znaczeniu, między Trybunałem a sądami krajowymi, byłyby niewątpliwie niekorzystne.

28        Po piąte, rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że mogłoby być trudno wskazać sąd właściwy do rozstrzygania w tego rodzaju sprawie dotyczącej odpowiedzialności państwa, a w szczególności w Zjednoczonym Królestwie, zarówno ze względu na jej jednolity system wymiaru sprawiedliwości, jak i na ściśle stosowaną zasadę stare decisis (zasada precedensu). Po szóste, utrzymuje, że jeśli państwo może ponosić odpowiedzialność za błąd wymiaru sprawiedliwości, to odpowiedzialność Wspólnoty za błędy sądów wspólnotowych powinna powstawać na tych samych warunkach.

29        W odniesieniu do drugiego pytania prejudycjalnego zarówno G. Köbler, jak i rządy austriacki i niemiecki podnoszą, że do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego do rozstrzygania w sporach mających za przedmiot prawa indywidualne, wynikające z prawa wspólnotowego. Odpowiedź na to pytanie powinna być zatem twierdząca.

Odpowiedź Trybunału

Zasada odpowiedzialności państwa

30        Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż zasada odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego mu przypisywanego jest nierozerwalnie związana z systemem traktatu (wyrok z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i in., Rec. s. I-5357, pkt 35; ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 31; wyroki: z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie C-392/93 British Telecommunications, Rec. s. I-1631, pkt 38; z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-5/94 Hedley Lomas, Rec. s. I-2553, pkt 24; z dnia 8 października 1996 r. w sprawach połączonych C-178/94, C-179/94 i od C-188/94 do C-190/94 Dillenkofer i in., Rec. s. I-4845, pkt 20; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-127/95 Norbrook Laboratories, Rec. s. I-1531, pkt 106; ww. wyrok w sprawie Haim, pkt 26).

31        Trybunał orzekł również, że zasada ta ma zastosowanie we wszystkich przypadkach naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, bez względu na to, jaki organ państwowy naruszył swoim działaniem lub zaniechaniem normy wspólnotowe (ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 32; wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C-302/97 Konle, Rec. s. I-3099, pkt 62; ww. wyrok w sprawie Haim, pkt 27).

32        Jeśli w międzynarodowym porządku prawnym państwo, które ponosi odpowiedzialność za naruszenie zobowiązania międzynarodowego, traktowane jest jako całość, bez względu na to, czy naruszenie, z którego wynikła szkoda, jest przypisywane władzy ustawodawczej, sądowniczej czy wykonawczej, to powinno być tak tym bardziej we wspólnotowym porządku prawnym, gdzie wszystkie władze państwowe, w tym władza ustawodawcza, są obowiązane, przy wykonywaniu swoich zadań, do przestrzegania norm nałożonych przez prawo wspólnotowe i mogących określać bezpośrednio sytuację prawną jednostek (ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 34).

33        W obliczu zasadniczej roli, jaką pełni władza sądownicza w ochronie praw, które jednostkom nadają przepisy wspólnotowe, pełna skuteczność tych przepisów wspólnotowych zostałaby zakwestionowana, a ochrona praw, jakie ustanawiają, uległaby osłabieniu, gdyby wykluczona była możliwość uzyskania przez jednostki, pod pewnymi warunkami, naprawienia szkody wyrządzonej im w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez orzeczenie sądu państwa członkowskiego orzekającego w ostatniej instancji.

34        Należy podkreślić w tym względzie, że sąd orzekający w ostatniej instancji stanowi z definicji ostatni organ, przed którym jednostki mogą dochodzić praw przyznanych im przez prawo wspólnotowe. Ponieważ naruszenia tych praw w orzeczeniu takiego sądu, które stało się prawomocne, nie można już naprawić, jednostki nie mogą być pozbawione możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności państwa w celu uzyskania w ten sposób sądowej ochrony swoich praw.

35        Stąd też właśnie, między innymi w celu uniknięcia, aby prawa przyznane jednostkom przez prawo wspólnotowe były naruszane, sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zobowiązany jest na podstawie art. 234 akapit trzeci WE zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

36        Tym samym z wymagań związanych z ochroną praw jednostek, które powołują się na prawo wspólnotowe, wynika, że powinny one mieć prawo do uzyskania przed sądem krajowym odszkodowania za szkodę spowodowaną naruszeniem tych praw w związku z orzeczeniem sądu orzekającego w ostatniej instancji (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 35).

37 Niektóre rządy, które przedstawiły uwagi w ramach niniejszego postępowania, podnoszą, że zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego nie może być stosowana do orzeczeń sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji. Przytoczone tu zostały argumenty, wywiedzione między innymi z zasady pewności prawa, a w szczególności z powagi rzeczy osądzonej, z niezawisłości i powagi sądu, a także z braku sądów właściwych do rozstrzygania w sporach dotyczących odpowiedzialności państwa z tytułu takich orzeczeń.

38        W tym zakresie należy zauważyć, że nie można podważać znaczenia zasady powagi rzeczy osądzonej (zob. ww. wyrok w sprawie Eco Swiss, pkt 46). Dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych, jak też prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości istotne jest bowiem, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, były niepodważalne.

39        Należy jednak pamiętać, że uznanie zasady odpowiedzialności państwa z tytułu orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji samo w sobie nie skutkuje naruszeniem powagi rzeczy osądzonej takiego orzeczenia. Postępowanie, którego celem jest pociągnięcie do odpowiedzialności państwa, ma inny przedmiot i niekoniecznie musi toczyć się pomiędzy tymi samymi stronami co postępowanie, w którym zapadło orzeczenie korzystające z powagi rzeczy osądzonej. Strona skarżąca w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności państwa uzyskuje bowiem w razie wygranej zasądzenie od państwa odszkodowania, lecz niekoniecznie podważenie powagi rzeczy osądzonej orzeczenia sądowego, które tę szkodę spowodowało. W każdym razie zasada odpowiedzialności państwa, właściwa dla wspólnotowego porządku prawnego, wymaga odszkodowania, a nie rewizji orzeczenia sądu, które spowodowało szkodę.

40        Oznacza to, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie stoi w sprzeczności z uznaniem zasady odpowiedzialności państwa z tytułu orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji.

41   Argumenty oparte na niezawisłości i powadze sądu również nie mogą być uwzględnione.

42        Należy uściślić, że w odniesieniu do niezawisłości sędziego zasada odpowiedzialności dotyczy nie osobistej odpowiedzialności sędziego, lecz odpowiedzialności państwa. Tymczasem nie wydaje się, aby możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności z tytułu orzeczeń sądowych sprzecznych z prawem wspólnotowym niosła szczególne ryzyko podważenia niezawisłości sądu orzekającego w ostatniej instancji.

43        Co do argumentu wywiedzionego z zagrożenia, że powadze sądu orzekającego w ostatniej instancji może uchybić fakt, iż jego orzeczenia, które stały się prawomocne, mogłyby zostać w sposób domniemany podważone procedurą, umożliwiającą pociągnięcie państwa do odpowiedzialności z tego tytułu, należy stwierdzić, że istnienie środków prawnych, pozwalających pod pewnymi warunkami na naprawienie szkodliwych konsekwencji błędnego orzeczenia sądu może być równie dobrze uważane za dodatkowy walor systemu prawnego, a zatem ostatecznie za zasadę wzmacniającą powagę władzy sądowniczej.

44        Kilka rządów podnosiło również, że przeszkoda w stosowaniu zasady odpowiedzialności państwa za orzeczenia sądów orzekających w ostatniej instancji polega na trudności w wyznaczeniu sądu właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących odszkodowania za szkody wynikające z takich orzeczeń.

45        W tym względzie należy stwierdzić, że ponieważ z powodów związanych przede wszystkim z koniecznością zapewnienia jednostkom ochrony praw, przyznanych im przez normy prawa wspólnotowego, zasada odpowiedzialności państwa, która jest nierozerwalnie związana ze wspólnotowym systemem prawnym, powinna być stosowana do orzeczeń sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, na państwach członkowskich spoczywa obowiązek umożliwienia zainteresowanym powołania się na tę zasadę, poprzez udostępnienie im odpowiedniego środka prawnego. Stosowanie tej zasady nie może być zagrożone wskutek braku właściwego sądu.

46        Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku uregulowania wspólnotowego to do krajowego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy określenie właściwych sądów i uregulowanie trybów postępowania sądowego służących pełnemu zagwarantowaniu praw jednostki wynikających z prawa wspólnotowego (zob. wyroki z dnia 16 grudnia 1976 r.: w sprawie 33/76 Rewe, Rec. s. 1989, pkt 5; w sprawie 45/76 Comet, Rec. s. 2043, pkt 13; z dnia 27 lutego 1980 r. w sprawie 68/79 Just, Rec. s. 501, pkt 25; ww. wyrok w sprawach połączonych Francovich i in., pkt 42; wyrok z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C-312/93 Peterbroeck, Rec. s. I-4599, pkt 12).

47        Z zastrzeżeniem, że państwa członkowskie powinny zapewnić w każdym wypadku skuteczną ochronę praw indywidualnych, wywiedzionych ze wspólnotowego porządku prawnego, do Trybunału nie należy współdecydowanie o właściwości sądowej, które może narzucić kwalifikację danej sytuacji prawnej opartej na gruncie prawa wspólnotowego, a która dotyczy jurysdykcji krajowej (wyrok z dnia 18 stycznia 1996 r. w sprawie C-446/93 SEIM, Rec. s. I-73, pkt 32; ww. wyrok w sprawie Dorsch Consult, pkt 40).

48        Należy również dodać, że o ile względy związane z poszanowaniem zasady powagi rzeczy osądzonej lub niezawisłości sędziowskiej mogły skłonić krajowe systemy prawne do przyjęcia niekiedy surowych ograniczeń możliwości pociągnięcia państwa do odpowiedzialności za szkody wynikłe z błędnych orzeczeń sądów, o tyle względy te nie mogą powodować całkowitego wykluczenia tej możliwości. Stosowanie bowiem zasady odpowiedzialności państwa za orzeczenia sądowe jest przyjęte w taki czy w inny sposób w większości państw członkowskich, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 77-82 swojej opinii, nawet jeśli jedynie pod restrykcyjnymi i niejednorodnymi warunkami.

49        Zaznaczyć też można, że w tym samym duchu EKPC, a w szczególności jej art. 41, pozwala Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka na zasądzenie od państwa, które naruszyło prawo podstawowe, odszkodowania na rzecz poszkodowanego za szkody wynikłe z tego zachowania. Z orzecznictwa tego Trybunału wynika, że odszkodowanie może również zostać przyznane, gdy naruszenie wynika z treści orzeczenia sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji (zob. wyrok ETPC z dnia 21 marca 2000 r. w sprawie Dulaurans przeciwko Francji, dotychczas nieopublikowany).

50        Z powyższego wynika, że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie mają obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego im przypisywanego, ma również zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji. Do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego do rozstrzygania w sporach dotyczących takiego odszkodowania.

W przedmiocie warunków odpowiedzialności państwa

51        Co się tyczy przesłanek, które muszą wystąpić, aby państwo członkowskie było zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom w związku z przypisywanym mu naruszeniem prawa wspólnotowego, z orzecznictwa Trybunału wynika, że istnieją trzy takie przesłanki, a mianowicie: naruszona norma prawna jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą (ww. wyrok w sprawie Haim, pkt 36).

52   Odpowiedzialność państwa za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza normę prawa wspólnotowego, podlega tym samym przesłankom.

53        Jeśli chodzi w szczególności o drugą z tych przesłanek i jej stosowanie w celu ustalenia ewentualnej odpowiedzialności państwa z tytułu orzeczenia sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, należy wziąć pod uwagę specyfikę funkcji sądowniczej, a także słuszne wymagania co do pewności prawa, jak podnosiły również państwa członkowskie, które przedstawiły uwagi w niniejszej sprawie. Odpowiedzialność państwa z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji powstaje tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd w sposób oczywisty naruszył obowiązujące prawo.

54        Celem ustalenia, czy przesłanka ta została spełniona, sąd krajowy rozpatrujący żądanie naprawienia szkody musi wziąć pod uwagę wszystkie elementy charakteryzujące przedstawioną mu sytuację.

55        Do elementów tych należą, między innymi, stopień jasności i precyzji naruszonej normy, umyślność naruszenia, wybaczalny lub niewybaczalny charakter naruszenia prawa, ewentualne stanowisko instytucji wspólnotowej, a także uchybienie przez sąd krajowy obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym zgodnie z art. 234 akapit trzeci WE.

56        W każdym razie naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne, jeżeli rozpatrywane orzeczenie zostało wydane z oczywistym naruszeniem orzecznictwa Trybunału w tym zakresie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 57).

57        Trzy przesłanki przypomniane w pkt 51 niniejszego wyroku są konieczne i wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 66).

58 Z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania, którego podstawę stanowi bezpośrednio prawo wspólnotowe, jeżeli wskazane przesłanki zostaną spełnione, naprawienie przez państwo wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie z prawem krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy czym zasady dotyczące naprawienia szkody, ustanowione przez prawo krajowe, nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych krajowych środków prawnych i nie mogą być tak skonstruowane, by w praktyce czynić otrzymanie odszkodowania niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (ww. wyroki: w sprawach połączonych Francovich i in., pkt 41-43; w sprawie Norbrook Laboratories, pkt 111).

59        Z powyższego wynika, że na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom wskutek przypisywanego im naruszenia prawa wspólnotowego, znajduje również zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji, jeżeli naruszona norma prawa wspólnotowego jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną przez poszkodowanego szkodą. W celu ustalenia, czy naruszenie jest wystarczająco istotne, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z takiego orzeczenia, właściwy sąd krajowy powinien, mając na uwadze specyfikę funkcji sądowniczej zbadać, czy to naruszenie posiada oczywisty charakter. Do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących tego odszkodowania.

W przedmiocie pytania trzeciego

60        Na wstępie należy przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunał nie jest właściwy, w ramach stosowania art. 234 WE, w przedmiocie oceny zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Jednakże uwzględniając stan faktyczny przedstawiony przez sąd krajowy, Trybunał może wywieść z treści pytań przedstawionych przez sąd krajowy zagadnienia dotyczące wykładni prawa wspólnotowego w celu umożliwienia sądowi krajowemu rozstrzygnięcia problemu natury prawnej powstałego w ramach zawisłego przed nim sporu (zob. w szczególności wyrok z dnia 3 marca 1994 r. w sprawach połączonych C-332/92, C-333/92 i C-335/92 Eurico Italia i in., Rec. s. I-711, pkt 19).

61        Poprzez pytanie trzecie sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni art. 48 traktatu oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2) należy dokonywać w ten sposób, że stoją na przeszkodzie przyznaniu, na zasadach przewidzianych w § 50a GG, dodatku specjalnego za wysługę lat, który zgodnie z wykładnią Verwaltungsgerichtshof w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowi premię za lojalność.

Uwagi przedłożone Trybunałowi

62        G. Köbler podnosi po pierwsze, że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, nie jest premią za lojalność, lecz zwykłym składnikiem pensji, tak, jak początkowo przyznał to Verwaltungsgerichtshof. Ponadto aż do wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r. żaden austriacki sąd nie uznawał tego dodatku za premię za lojalność.

63        Po drugie, nawet w przypadku gdyby ten dodatek był premią za lojalność lub gdyby premia taka mogła uzasadniać pośrednią dyskryminację, G. Köbler utrzymuje, że nie istnieje w tym zakresie utrwalone orzecznictwo Trybunału. W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof przekroczył swoje uprawnienia, gdy wycofał swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i sam orzekł w tej sprawie, ponieważ wykładnia i definicja pojęć prawa wspólnotowego należy do wyłącznej właściwości Trybunału.

64        Po trzecie, G. Köbler podnosi wreszcie, że kryteria przyznawania dodatku specjalnego za wysługę lat wykluczają możliwość uzasadnienia pośredniej dyskryminacji, stosowanej wobec niego. Dodatek ten należy się bez względu na to, na którym austriackim uniwersytecie skarżący pełniłby swoje obowiązki, a nawet nie byłoby wymagane, aby wnioskodawca wykładał nieprzerwanie przez piętnaście lat tę samą dyscyplinę.

65   Zaznaczając, że Trybunał nie może dokonywać wykładni prawa krajowego, Republika Austrii utrzymuje, że trzecie pytanie należy rozumieć tak, że sąd krajowy pragnie uzyskać wykładnię art. 48 traktatu. W tym względzie podnosi, że przepis ten nie stoi na przeszkodzie systemowi wynagrodzeń, który pozwala na uwzględnienie kwalifikacji nabytych u innych pracodawców krajowych lub zagranicznych przez kandydata na dane stanowisko w celu określenia jego wynagrodzenia oraz który przewiduje dodatek, mogący być zakwalifikowany jako premia za lojalność, której uzyskanie związane jest z określonym stażem pracy u jednego pracodawcy.

66        Republika Austrii wyjaśnia, że mając na uwadze, iż G. Köbler jako profesor zwyczajny uniwersytetu jest związany stosunkiem pracy prawa publicznego, jego pracodawcą jest państwo austriackie. Tym samym profesor, który przeniósłby się z jednego austriackiego uniwersytetu na drugi, nie zmieniłby pracodawcy. Republika Austrii podnosi, że w Austrii istnieją również uniwersytety prywatne. Profesorowie, którzy na nich wykładają, są zatrudnieni przez te placówki, a nie przez państwo, a więc ich stosunki pracy nie podlegają przepisom GG.

67        Komisja podnosi ze swej strony, że § 50a GG dokonuje, z naruszeniem art. 48 traktatu, dyskryminacji między okresami pracy wykonywanej na uniwersytetach austriackich oraz okresami pracy wykonywanej na uniwersytetach innych państw członkowskich.

68        Zdaniem Komisji Verwaltungsgerichtshof wyraźnie błędnie zinterpretował w swojej ostatecznej ocenie zakres ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou. Według Komisji w świetle nowych elementów interpretacji prawa krajowego sąd ten powinien podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym po jego przeformułowaniu. Trybunał bowiem nigdy nie orzekł jasno, że premia za lojalność może stanowić uzasadnienie dla przepisu dyskryminującego pracowników z innych państw członkowskich.

69        Ponadto Komisja podnosi, że nawet jeśli dodatek specjalny za wysługę lat, rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym, powinien być uznany za premię za lojalność, to nie mógłby uzasadniać przeszkody w swobodnym przepływie pracowników. Uważa ona, że prawo wspólnotowe zasadniczo nie stoi na przeszkodzie temu, aby pracodawca dążył do zatrzymania wykwalifikowanych pracowników, przyznając swojemu personelowi podwyżki pensji lub premie w zależności od długości stażu w przedsiębiorstwie. Jednak 'premia za lojalność', o której mowa w § 50a GG, różni się, zdaniem Komisji, od premii wywołujących skutki wyłącznie w obrębie przedsiębiorstwa, ponieważ oddziałuje ona na poziomie państwa członkowskiego, z wyłączeniem innych państw członkowskich, a tym samym bezpośrednio wpływa na swobodny przepływ wykładowców. Poza tym austriackie uniwersytety konkurują nie tylko z placówkami innych państw członkowskich, lecz również między sobą. Tymczasem wspomniany przepis nie wywiera skutków, jeśli chodzi o ten drugi rodzaj konkurencji.

Odpowiedź Trybunału

70        Dodatek specjalny za wysługę lat, przyznawany przez państwo austriackie jako pracodawcę profesorom uniwersytetu na podstawie § 50a GG, stanowi korzyść finansową w dodatku do pensji podstawowej, której wysokość już i tak jest zależna od stażu pracy. Profesor uniwersytecki otrzymuje ten dodatek, jeżeli wykonywał swój zawód przez co najmniej piętnaście lat na austriackim uniwersytecie i jeśli ponadto otrzymuje od co najmniej czterech lat zwykły dodatek za wysługę lat.

71        Oznacza to, że § 50a GG wyklucza wszelką możliwość uwzględnienia, dla celów przyznania przewidzianego w nim dodatku specjalnego, okresów pracy, którą profesor uniwersytetu wykonywał w państwie członkowskim innym niż Republika Austrii.

72        Trzeba stwierdzić, że taki system może stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników z dwóch powodów.

73        Po pierwsze, system ten jest niekorzystny dla pracowników migrujących, będących obywatelami państw członkowskich innych niż Republika Austrii, ponieważ pracownikom tym odmawia się uznania okresów pracy przepracowanych w tych państwach w charakterze profesorów uniwersytetu, tylko ze względu na to, że okresy te nie zostały przepracowane na uniwersytecie austriackim (zob. podobnie w odniesieniu do porównywalnego przepisu greckiego wyrok z dnia 12 marca 1998 r. w sprawie C-187/96 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I-1095, pkt 20, 21).

74        Po drugie, bezwarunkowa odmowa uznania okresów pracy profesora uniwersyteckiego w innym państwie członkowskim niż Republika Austrii utrudnia swobodny przepływ pracowników mieszkających w Austrii, tak samo jak powstrzymuje ich od opuszczenia kraju w celu skorzystania z tej swobody. Po powrocie do Austrii bowiem lata doświadczenia w charakterze profesora uniwersyteckiego w innym państwie członkowskim, a zatem przy wykonywaniu porównywalnej pracy, nie zostaną uwzględnione dla celów dodatku specjalnego za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG.

75        Na wnioski te nie wpływa okoliczność, podniesiona przez Republikę Austrii, że wynagrodzenie migrujących profesorów uniwersyteckich, z racji określonej w § 48 ust. 3 GG możliwości przyznania im wyższego wynagrodzenia podstawowego w celu wspierania naboru profesorów zagranicznych uniwersytetów, jest często bardziej korzystne niż wynagrodzenie, które otrzymują profesorowie uniwersytetów austriackich, nawet wliczając dodatek specjalny za wysługę lat.

76        Z jednej strony § 48 ust. 3 GG umożliwia bowiem jedynie, a nie gwarantuje, że profesor zagranicznego uniwersytetu otrzyma z chwilą mianowania na profesora austriackiego uniwersytetu wynagrodzenie wyższe niż wynagrodzenie profesorów uniwersytetów austriackich, posiadających takie samo doświadczenie. Z drugiej strony dodatek do wynagrodzenia, na którego przyznanie z chwilą zatrudnienia zezwala § 48 ust. 3 GG, ma całkowicie odmienny charakter niż dodatek specjalny za wysługę lat. Tym samym wspomniany przepis nie stoi na przeszkodzie temu, by § 50a GG skutkował nierównym traktowaniem migrujących profesorów uniwersyteckich w stosunku do austriackich profesorów uniwersyteckich i stwarzał w ten sposób przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, gwarantowanym w art. 48 traktatu.

77        W konsekwencji rozwiązanie polegające na przyznaniu dodatku specjalnego za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, może stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, czego z zasady zakazują art. 48 traktatu oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68. Takie rozwiązanie może być dopuszczalne jedynie dla osiągnięcia słusznego celu zgodnego z traktatem i jeżeli jest uzasadnione nadrzędnymi wymogami interesu ogólnego. Jednak do tego jeszcze jego stosowanie w takim przypadku musi być właściwe do realizacji celu, któremu służy, i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C-19/92 Kraus, Rec. s. I-1663, pkt 32; z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Gebhard, Rec. s. I-4165, pkt 37; z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. s. I-4921, pkt 104).

78        W wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof orzekł, że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG stanowi, zgodnie z prawem krajowym, premię mająca wynagrodzić lojalność austriackich profesorów uniwersyteckich wobec ich jedynego pracodawcy - państwa austriackiego.

79        Należy zatem zbadać, czy okoliczność, że wspomniany dodatek stanowi zgodnie z prawem krajowym premię za lojalność, można uważać w prawie wspólnotowym za wskazanie, że stoi za nim nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, który może uzasadnić przeszkodę w swobodnym przepływie, stworzoną przez ten dodatek.

80        Odnośnie do powyższego należy na wstępie stwierdzić, że Trybunał nie miał jeszcze okazji orzekać, czy premia za lojalność mogłaby uzasadnić przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników.

81        W pkt 27 ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou oraz w pkt 49 wyroku z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie C-195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund, Rec. s. I-10497, Trybunał odrzucił argumenty przedstawione w tym względzie odpowiednio przez rządy niemiecki i austriacki. Trybunał stwierdził bowiem, że rozpatrywane w tych sprawach przepisy nie mogły w żadnym razie mieć na celu wynagrodzenia lojalności pracownika wobec swego pracodawcy, ponieważ podwyżka wynagrodzenia, którą pracownik otrzymywał ze stażem pracy, była zależna od lat pracy przepracowanych u wielu pracodawców. Ponieważ w sprawach, w których zostały wydane te wyroki, podwyżka wynagrodzenia nie stanowiła premii za lojalność, nie istniała konieczność zbadania przez Trybunał, czy premia taka mogłaby sama w sobie uzasadnić przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników.

82        W niniejszej sprawie Verwaltungsgerichtshof orzekł w swym wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, wynagradza lojalność pracownika wobec jednego tylko pracodawcy.

83        O ile nie można wykluczyć, że cel wzmocnienia przywiązania pracowników do pracodawców w ramach polityki badawczej lub nauczania akademickiego stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, o tyle trzeba stwierdzić, że w odniesieniu do swoistych cech rozwiązania rozpatrywanego w postępowaniu przed sądem krajowym, przeszkoda, którą ono stwarza, nie może być uzasadniona w świetle tego celu.

84        Po pierwsze, chociaż wszyscy profesorowie państwowych uniwersytetów austriackich są opłacani przez jednego pracodawcę, czyli państwo austriackie, to są oni zatrudniani w różnych uniwersytetach. Tymczasem na rynku pracy profesorów uniwersyteckich te różne uniwersytety austriackie konkurują nie tylko z uniwersytetami innych państw członkowskich i państw trzecich, lecz również między sobą. Jeśli chodzi o ten drugi rodzaj konkurencji, należy stwierdzić, że rozwiązanie rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym nie sprzyja zachowaniu przez profesora lojalności wobec uniwersytetu austriackiego, na którym wykłada.

85        Po drugie, jeżeli dodatek specjalny za wysługę lat ma wynagradzać pracownikom lojalność wobec ich pracodawcy, to skutkuje on również nagradzaniem austriackich profesorów uniwersyteckich, którzy kontynuują wykonywanie zawodu na terytorium Austrii. Dodatek ten może więc wywrzeć wpływ na wybory dokonywane przez profesorów między pracą na uniwersytecie austriackim a pracą na uniwersytecie w innym państwie członkowskim.

86        Tym samym skutkiem dodatku specjalnego za wysługę lat, rozpatrywanego w postępowaniu przed sądem krajowym, jest nie tylko wynagrodzenie lojalności pracownika wobec jego pracodawcy. Wiąże się on również z podziałem rynku pracy profesorów uniwersyteckich według terytorium Austrii i jest sprzeczne z samą zasadą swobodnego przepływu pracowników.

87        Wynika z powyższego, że rozwiązanie takie jak dodatek specjalny za wysługę lat, przewidziany w § 50a GG, stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, której nie można uzasadnić nadrzędnymi względami interesu ogólnego.

88        Trzeba zatem odpowiedzieć na trzecie pytanie prejudycjalne, że wykładni art. 48 traktatu oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68 należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przyznaniu, na zasadach przewidzianych w § 50a GG, dodatku specjalnego za wysługę lat, który zgodnie z wykładnią daną przez Verwaltungsgerichtshof w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowi premię za lojalność.

W przedmiocie pytań czwartego i piątego

89        W pytaniach czwartym i piątym, które należy rozpatrywać łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w niniejszym przypadku rozpatrywanym w postępowaniu przed sądem krajowym odpowiedzialność państwa powstaje z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego w wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r.

Uwagi przedłożone Trybunałowi

90        Odnośnie do pytania czwartego G. Köbler, rząd niemiecki oraz Komisja podnoszą, że art. 48 traktatu ma bezpośrednie zastosowanie i rodzi dla jednostek prawa podmiotowe, które władze i sądy krajowe mają obowiązek chronić.

91        Republika Austrii utrzymuje, że należy udzielić odpowiedzi na pytanie czwarte tylko wtedy, jeżeli Trybunał nie odpowie na pytania poprzednie w sugerowany przez nią sposób. Ponieważ pytanie czwarte zostało, zdaniem Republiki Austrii, zadane tylko na wypadek, gdyby udzielono twierdzącej odpowiedzi na pytanie trzecie, które ona uważa za niedopuszczalne, proponuje Trybunałowi pozostawić pytanie czwarte bez odpowiedzi. Ponadto podnosi ona, że pytanie to nie jest jasne z tego względu, że postanowienie w przedmiocie odesłania prejudycjalnego nie zawierało uzasadnienia do tego pytania.

92        Jeśli chodzi o pytanie piąte, G. Köbler utrzymuje, że należy na nie odpowiedzieć twierdząco, ponieważ jego zdaniem Trybunał posiada wszelkie informacje pozwalające mu na samodzielną ocenę, czy Verwaltungsgerichtshof w sposób oczywisty i znaczny nadużył w sprawie przed sądem krajowym przysługującej mu swobody oceny.

93        Republika Austrii uważa, że sądy krajowe same powinny stosować kryteria odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego.

94        W każdym razie, na wypadek gdyby Trybunał sam udzielił odpowiedzi na pytanie, czy Republika Austrii ponosi odpowiedzialność, utrzymuje ona, po pierwsze, że celem art. 177 traktatu WE (obecnie art. 234 WE) nie jest przyznanie praw jednostkom. Uważa więc, że ten warunek odpowiedzialności nie jest spełniony.

95        Po drugie, nie podlega dyskusji, że sądom krajowym przysługuje, w ramach sporów zawisłych przed nimi, szeroka swoboda oceny, aby ustalić, czy powinny wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Odnośnie do tego Republika Austrii twierdzi, że w zakresie, w jakim Trybunał uznał w ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou, że premie za lojalność nie są zasadniczo sprzeczne z przepisami dotyczącymi swobodnego przepływu pracowników, Verwaltungsgerichtshof doszedł do słusznego wniosku, że w sprawie, którą miał rozpoznać, sam mógł rozstrzygnąć zagadnienia prawa wspólnotowego.

96        Po trzecie, gdyby Trybunał przyznał, że Verwaltungsgerichtshof nie zastosował się do prawa wspólnotowego w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., zachowanie tego sądu nie mogłoby być w każdym razie uznane za istotne naruszenie tego prawa.

97        Po czwarte, Republika Austrii utrzymuje, że wycofanie przez Verwaltungsgerichtshof skierowanego do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie może w żadnym wypadku przedstawiać związku przyczynowego ze szkodą, podnoszoną przez G. Köblera. Rozumowanie takie opierałoby się bowiem na całkowicie niedopuszczalnym domniemaniu, że orzeczenie prejudycjalne Trybunału, w przypadku gdyby wniosek został podtrzymany, na pewno potwierdziłoby tezę prawną stawianą przez G. Köblera. Inaczej mówiąc, oznaczałoby, że szkoda polegająca na niewypłaceniu dodatku specjalnego za wysługę lat za okres od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 28 lutego 2001 r. nie zaszłaby, gdyby wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został podtrzymany i przyniósł skutek w postaci orzeczenia Trybunału. Tymczasem nie można opierać argumentacji strony w sprawie przed sądem krajowym na odgórnym założeniu, co Trybunał postanowiłby w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym, ani dochodzić na tej podstawie szkody.

98        Rząd niemiecki utrzymuje ze swej strony, że właściwy sąd krajowy sam ma obowiązek określić, czy spełnione są warunki odpowiedzialności państwa.

99        Komisja uważa, że państwo członkowskie nie ponosi odpowiedzialności w sprawie przed sądem krajowym. Mimo że według niej Verwaltungsgerichtshof źle zinterpretował w swoim wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. ww. wyrok w sprawie Schöning Kougebetopoulou, a ponadto naruszył art. 48 traktatu, gdy orzekł, że § 50a GG nie jest sprzeczny z prawem wspólnotowym, to naruszenie to jest w pewnej mierze dopuszczalne.

Odpowiedź Trybunału

100      Z orzecznictwa Trybunału wynika, że stosowanie kryteriów pozwalających ustalić odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego powinno, co do zasady, należeć do sądów krajowych (ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 58), zgodnie ze wskazówkami dotyczącymi postępowania w tym zakresie udzielonymi przez Trybunał (ww. wyroki: w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 55-57; w sprawie British Telecommunications, pkt 41; wyrok z dnia 17 października 1996 r. w sprawach połączonych C-283/94, C-291/94 i C-292/94 Denkavit i in., Rec. s. I-5063, pkt 49; ww. wyrok w sprawie Konle, pkt 58).

101      Jednak Trybunał posiada w niniejszej sprawie wszelkie informacje, aby móc ustalić, czy spełnione są warunki niezbędne do pociągnięcia państwa członkowskiego do odpowiedzialności.

W przedmiocie naruszonej normy prawnej, która powinna przyznawać prawa jednostkom

102      Normy prawa wspólnotowego, których naruszenie jest rozpatrywane w sprawie przed sądem krajowym, to, jak wynika z odpowiedzi na pytanie trzecie, art. 48 traktatu i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68. Przepisy te określają konsekwencje wynikające z podstawowej zasady swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty, zakazując wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich, między innymi w zakresie wynagrodzenia.

103      Nie można zaprzeczyć, że przepisy te mają na celu przyznanie praw jednostkom.

W przedmiocie wystarczająco istotnego naruszenia

104      Na wstępie należy przypomnieć przebieg postępowania, które legło u podstaw wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r.

105      W sporze zawisłym przed tym sądem między G. Köblerem a Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Kunst (federalnym ministrem ds. nauki, badań i sztuki), dotyczącym odmowy przyznania G. Köblerowi specjalnego dodatku za wysługę lat, przewidzianego w § 50a GG, sąd ten zwrócił się postanowieniem z dnia 22 października 1997 r., które zostało zarejestrowane w sekretariacie Trybunału pod numerem C-382/97 do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 48 traktatu i art. 1-3 rozporządzenia nr 1612/68.

106   Verwaltungsgerichtshof stwierdził między innymi w tym postanowieniu, że w celu rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed nim 'decydujące znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy jest sprzeczne z prawem pochodzenia wspólnotowego, potwierdzonym art. 48 traktatu [...], aby ustawodawca austriacki uzależniał »dodatek specjalny za wysługę lat dla zwyczajnych profesorów uniwersyteckich«, który nie posiada charakteru premii za lojalność, ani nagrody, lecz stanowi część wynagrodzenia w ramach systemu awansowania w siatce płac, od piętnastoletniego stażu, który musi być zdobyty na uniwersytecie austriackim'.

107      Należy po pierwsze stwierdzić, że to postanowienie w przedmiocie odesłania prejudycjalnego niedwuznacznie wskazuje, że wtedy Verwaltungsgerichtshof uważał, że na mocy prawa krajowego przedmiotowy dodatek specjalny za wysługę lat nie stanowi premii za lojalność.

108      Następnie z przedstawionych przez rząd austriacki uwag na piśmie w sprawie C-382/97 wynika, że aby dowieść, że § 50a GG nie może naruszać zasady swobodnego przepływu pracowników, zawartej w art. 48 traktatu, rząd ten utrzymywał jedynie, że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w tym przepisie, stanowi premię za lojalność.

109      Wreszcie należy przypomnieć, że Trybunał już orzekł w pkt 22 i 23 ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou, że przepis, który uzależnia wynagrodzenie pracownika od stażu pracy, ale wyklucza wszelką możliwość uwzględnienia porównywalnych okresów zatrudnienia, przepracowanych w służbie publicznej w innym państwie członkowskim, może naruszyć art. 48 traktatu.

110      Ponieważ z jednej strony Trybunał orzekł już, że taki przepis może spowodować naruszenie tego postanowienia traktatu, a z drugiej strony, jedyne uzasadnienie przedstawione w tym względzie przez rząd austriacki nie było zasadne w świetle samego postanowienia w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, sekretarz Trybunału, pismem z dnia 11 marca 1998 r. przekazał ww. wyrok w sprawie Schöning Kougebetopoulou do Verwaltungsgerichtshof, w celu umożliwienia mu zbadania, czy posiada elementy wykładni prawa wspólnotowego potrzebne do rozstrzygnięcia sporu przed nim zawisłego, oraz zwrócił się z pytaniem, czy w świetle tego wyroku, uważa, że podtrzymywanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest konieczne.

111   Postanowieniem z dnia 25 marca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wezwał strony sporu, aby ustosunkowały się do pytania sekretarza Trybunału, zaznaczając, że z wstępnej analizy wynika, iż kwestia prawna, będąca przedmiotem tego postępowania w trybie prejudycjalnym, została rozstrzygnięta na korzyść G. Köblera.

112   Postanowieniem z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wycofał wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, uznając, że podtrzymywanie tego wniosku stało się niepotrzebne do rozstrzygnięcia sporu. Wskazał, że decydującą kwestią w tej sprawie było ustalenie, czy dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, jest premią za lojalność, oraz że kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w ramach prawa krajowego.

113      W tym zakresie Verwaltungsgerichtshof stwierdził w swoim wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., że 'w swoim postanowieniu w przedmiocie odesłania prejudycjalnego z dnia 22 października 1997 r. przyjął, [...] że dodatek specjalny za wysługę lat dla mianowanych profesorów uniwersyteckich' nie ma charakteru premii za lojalność ani nagrody", i że 'odstępuje od tej tezy, wyrażonej w sposób niewiążący dla stron postępowania sądowo-administracyjnego'. Verwaltungsgerichtshof doszedł bowiem w tym wyroku do wniosku, że dodatek ten stanowi jednak premię za lojalność.

114      Z powyższego wynika, że po tym, jak sekretarz Trybunału zwrócił się do Verwaltungsgerichtshof z pytaniem, czy podtrzymuje swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd ten zmienił kwalifikację dodatku specjalnego za wysługę lat w prawie krajowym.

115      W następstwie tej zmiany kwalifikacji dodatku specjalnego za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, Verwaltungsgerichtshof oddalił powództwo G. Köblera. W swym wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. wywiódł z ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou, że skoro dodatek powinien być uznany za premię za lojalność, to może być uzasadniony, nawet jeżeli sam w sobie jest sprzeczny z zasadą niedyskryminacji, zawartą w art. 48 traktatu.

116   Tymczasem, jak wynika z pkt 80 i 81 niniejszego wyroku, Trybunał nie wypowiedział się w ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou w przedmiocie tego, czy i pod jakimi warunkami przeszkoda w swobodnym przepływie pracowników, którą niesie ze sobą premia za lojalność, mogłaby być uzasadniona. Wnioski wysnute przez Verwaltungsgerichtshof opierają się na błędnym rozumieniu tego wyroku.

117      Tym samym, ponieważ z jednej strony Verwaltungsgerichtshof zmienił swoją wykładnię prawa krajowego i zakwalifikował rozwiązanie, o którym mowa w § 50a GG, jako premię za lojalność po tym, jak przekazano mu ww. wyrok w sprawie Schöning Kougebetopoulou, z drugiej zaś Trybunał nie miał jeszcze okazji orzekać w przedmiocie tego, czy przeszkoda w swobodnym przepływie pracowników, którą niesie ze sobą premia za lojalność, mogłaby być uzasadniona, Verwaltungsgerichtshof powinien był podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

118      Sąd ten bowiem nie mógł uznać, że rozwiązanie rozpatrywanej kwestii prawnej wynikało z utrwalonego orzecznictwa Trybunału lub też że nie pozostawiało uzasadnionych wątpliwości (zob. wyrok z dnia 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT i in., Rec. s. 3415, pkt 14, 16). Był on zatem zobowiązany, na podstawie art. 177 akapit trzeci traktatu, do podtrzymania swojego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

119      Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na pytanie trzecie, rozwiązanie takie jak dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, nawet jeżeli może być zakwalifikowane jako premia za lojalność, stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników sprzeczną z prawem wspólnotowym. Verwaltungsgerichtshof naruszył więc swoim wyrokiem z dnia 24 czerwca 1998 r. prawo wspólnotowe.

120      Należy zatem zbadać, czy to naruszenie prawa wspólnotowego posiada oczywisty charakter, zwłaszcza w świetle czynników, które należy uwzględnić w tym celu, zgodnie ze wskazówkami udzielonymi w art. 55 i 56 niniejszego wyroku.

121      W tym względzie należy uznać, po pierwsze, że naruszenie norm wspólnotowych, o którym mowa w odpowiedzi na pytanie trzecie, nie może samo w sobie otrzymać takiej kwalifikacji.

122      Prawo wspólnotowe nie reguluje bowiem wyraźnie kwestii, czy sposób na wzmocnienie przywiązania pracownika do swojego pracodawcy, polegający na premii za lojalność, który niesie ze sobą przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, może być uzasadniony, a zatem być zgodny z prawem wspólnotowym. Na to pytanie nie było również odpowiedzi w orzecznictwie Trybunału. Ponadto odpowiedź taka nie jest oczywista.

123      Po drugie, okoliczność, że rozpatrywany sąd krajowy powinien był, jak to zostało ustalone w pkt 118 niniejszego wyroku, podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie ma wpływu na powyższą konkluzję. W tym przypadku Verwaltungsgerichtshof postanowił bowiem wycofać wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, uznając, że odpowiedź na pytanie dotyczące prawa wspólnotowego wynika już z ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou. To zatem błędne odczytanie tego wyroku spowodowało, że Verwaltungsgerichtshof nie uważał już za konieczne przedstawienia tego zagadnienia dotyczącego wykładni Trybunałowi.

124      W tych okolicznościach oraz mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, nie można uznać, że stwierdzone w pkt 119 niniejszego wyroku naruszenie posiada oczywisty charakter, a zatem jest wystarczająco istotne.

125      Należy dodać, że ta odpowiedź nie zwalnia zainteresowanego państwa członkowskiego z obowiązków wynikających z odpowiedzi udzielonej przez Trybunał na trzecie pytanie prejudycjalne.

126      Na czwarte i piąte pytania prejudycjalne trzeba zatem odpowiedzieć w ten sposób, że naruszenie prawa wspólnotowego, takie jak wynikające, w okolicznościach niniejszej sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym, z wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r., nie posiada oczywistego charakteru, wymaganego celem pociągnięcia na mocy prawa wspólnotowego państwa członkowskiego do odpowiedzialności z tytułu orzeczenia jednego z jego sądów, orzekającego w ostatniej instancji.

W przedmiocie kosztów

127         Koszty poniesione przez rządy austriacki, niemiecki, francuski, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez Komisję w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.

Wyrok

Trybunału Sprawiedliwości

z dnia 30 września 2003 r.

C-224/01

1. The principle that Member States are obliged to make good damage caused to individuals by infringements of Community law for which they are responsible is also applicable when the alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last instance.

That principle, inherent in the system of the Treaty, applies to any case in which a Member State breaches Community law, whichever is the authority of the Member State whose act or omission was responsible for the breach.

It is for the legal system of each Member State to designate the court competent to adjudicate on disputes relating to such reparation. Subject to the reservation that it is for the Member States to ensure in each case that those rights are effectively protected, it is not for the Court to become involved in resolving questions of jurisdiction to which the classification of certain legal situations based on Community law may give rise in the national judicial system.

(see paras 30-31, 33, 46-47, 50,

operative part 1)

2. Member States are obliged to make good damage caused to individuals by infringements of Community law for which they are responsible where the rule of Community law infringed is intended to confer rights on individuals, the breach is sufficiently serious and there is a direct causal link between that breach and the loss or damage sustained by the injured parties. In order to determine whether the infringement is sufficiently serious when the infringement at issue stems from a decision of a court adjudicating at last instance, the competent national court must, taking into account the specific nature of the judicial function and the legitimate requirement of legal certainty, determine whether that infringement is manifest.

In particular, the national court must take account of all the factors which characterise the situation put before it. Those factors include, in particular, the degree of clarity and precision of the rule infringed, whether the infringement was intentional, whether the error of law was excusable or inexcusable, the position taken, where applicable, by a Community institution and non-compliance by the court in question with its obligation to make a reference for a preliminary ruling under the third paragraph of Article 234 EC.

In any event, an infringement of Community law will be sufficiently serious where the decision concerned was made in manifest breach of the case-law of the Court in the matter.

(see paras 51-56, operative part 1)

3. Article 48 of the Treaty (now, after amendment, Article 39 EC) and Article 7(1) of Regulation No 1612/68 on freedom of movement for workers within the Community are to be interpreted as meaning that they preclude the grant by a Member State qua employer, of a special length-of-service increment to university professors which secures a financial benefit in addition to basic salary, the amount of which is already dependent on length of service, and which a university professor receives if he has carried on that profession for at least 15 years with a university in that Member State and if, furthermore, he has been in receipt for at least four years of the normal length-of-service increment.

As it precludes, for the purpose of the grant of the special length-of-service increment for which it provides, any possibility of taking into account periods of activity completed by a university professor in another Member State, such a regime is clearly likely to impede freedom of movement for workers.

Although it cannot be excluded that an objective of rewarding workers' loyalty to their employers in the context of policy concerning research or university education constitutes a pressing public-interest reason, the obstacle which such a measure entails clearly cannot be justified in the light of such an objective.

(see paras 70-72, 83,

operative part 2)

4. An infringement of Community law does not have the requisite manifest character for liability under Community law to be incurred by a Member State for a decision of one of its courts adjudicating at last instance when, firstly, Community law does not expressly cover the issue of law in question, there is no answer to be found in the Court's case-law and the answer is not obvious and secondly, the infringement is not deliberate in nature but results from the incorrect reading of a judgment of the Court.

(see paras 122-123, 126,

operative part 3)

LEX nr 193746, ECR 2003/8-/I-10239

193746

Dz.U.UE.L.1968.257.2: art. 7

Dz.U.2004.90.864/2: art. 45

glosa: Półtorak N. Glosa do wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.

glosa aprobująca: Mijal P. Glosa do wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.

glosa: Classen C.D. Glosa do wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.

artykuł: Wattel P.J. Köbler, CILFIT and Welthgrove: We can’t go on meeting like this.

Opinia Rzecznika Generalnego

Streszczenie

                                                       

Summary of the Judgment

1. Community law - Rights conferred on individuals - Infringement by a Member State - Obligation to make good damage caused to individuals - Infringement attributable to a supreme court - No effect - Court competent to decide a case relating to such compensation - Application of national law

2. Community law - Rights conferred on individuals - Infringement by a Member State - Obligation to make good damage caused to individuals - Conditions in the event of infringement attributable to a supreme court - Manifest character of the infringement - Criteria

3. Freedom of movement for persons - Workers - Equal treatment - Remuneration of university professors - Indirect discrimination - Length-of-service increment which takes into account only the length of service in the universities of the Member State concerned - Not permissible - Whether justifiable - No justification

(EC Treaty, Art. 48 (now, after amendment, Art. 39 EC); Council Regulation No 1612/68, Art. 7(1))

4. Community law - Infringement by a Member State - Obligation to make good damage caused to individuals - Infringement attributable to a supreme court - Particular circumstances - Lack of manifest character of the infringement

1. The principle that Member States are obliged to make good damage caused to individuals by infringements of Community law for which they are responsible is also applicable when the alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last instance.

That principle, inherent in the system of the Treaty, applies to any case in which a Member State breaches Community law, whichever is the authority of the Member State whose act or omission was responsible for the breach.

It is for the legal system of each Member State to designate the court competent to adjudicate on disputes relating to such reparation. Subject to the reservation that it is for the Member States to ensure in each case that those rights are effectively protected, it is not for the Court to become involved in resolving questions of jurisdiction to which the classification of certain legal situations based on Community law may give rise in the national judicial system.

(see paras 30-31, 33, 46-47, 50,

operative part 1)

2. Member States are obliged to make good damage caused to individuals by infringements of Community law for which they are responsible where the rule of Community law infringed is intended to confer rights on individuals, the breach is sufficiently serious and there is a direct causal link between that breach and the loss or damage sustained by the injured parties. In order to determine whether the infringement is sufficiently serious when the infringement at issue stems from a decision of a court adjudicating at last instance, the competent national court must, taking into account the specific nature of the judicial function and the legitimate requirement of legal certainty, determine whether that infringement is manifest.

In particular, the national court must take account of all the factors which characterise the situation put before it. Those factors include, in particular, the degree of clarity and precision of the rule infringed, whether the infringement was intentional, whether the error of law was excusable or inexcusable, the position taken, where applicable, by a Community institution and non-compliance by the court in question with its obligation to make a reference for a preliminary ruling under the third paragraph of Article 234 EC.

In any event, an infringement of Community law will be sufficiently serious where the decision concerned was made in manifest breach of the case-law of the Court in the matter.

(see paras 51-56, operative part 1)

3. Article 48 of the Treaty (now, after amendment, Article 39 EC) and Article 7(1) of Regulation No 1612/68 on freedom of movement for workers within the Community are to be interpreted as meaning that they preclude the grant by a Member State qua employer, of a special length-of-service increment to university professors which secures a financial benefit in addition to basic salary, the amount of which is already dependent on length of service, and which a university professor receives if he has carried on that profession for at least 15 years with a university in that Member State and if, furthermore, he has been in receipt for at least four years of the normal length-of-service increment.

As it precludes, for the purpose of the grant of the special length-of-service increment for which it provides, any possibility of taking into account periods of activity completed by a university professor in another Member State, such a regime is clearly likely to impede freedom of movement for workers.

Although it cannot be excluded that an objective of rewarding workers' loyalty to their employers in the context of policy concerning research or university education constitutes a pressing public-interest reason, the obstacle which such a measure entails clearly cannot be justified in the light of such an objective.

(see paras 70-72, 83,

operative part 2)

4. An infringement of Community law does not have the requisite manifest character for liability under Community law to be incurred by a Member State for a decision of one of its courts adjudicating at last instance when, firstly, Community law does not expressly cover the issue of law in question, there is no answer to be found in the Court's case-law and the answer is not obvious and secondly, the infringement is not deliberate in nature but results from the incorrect reading of a judgment of the Court.

(see paras 122-123, 126,

operative part 3)

Wstęp

                                                       

In Case C-224/01,

REFERENCE to the Court under Article 234 EC by the Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Austria), for a preliminary ruling in the proceedings pending before that court between

Gerhard Köbler

and

Republik Österreich,

on the interpretation, first, of Article 48 of the EC Treaty (now, after amendment, Article 39 EC) and, secondly, the judgments of the Court in Joined Cases C-46/93 and C-48/93 Brasserie du Pêcheur and Factortame [1996] ECR I-1029 and Case C-54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961,

THE COURT,

composed of: G.C. Rodríguez Iglesias, President, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen and C.W.A. Timmermans (Rapporteur) (Presidents of Chambers), C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues and A. Rosas, Judges,

Advocate General: P. Léger,

Registrar: H.A. Rühl, Principal Administrator,

after considering the written observations submitted on behalf of:

- Mr Köbler, by A. König, Rechtsanwalt,

- the Republic of Austria, by M. Windisch, acting as Agent,

- the Austrian Government, by H. Dossi, acting as Agent,

- the German Government, by A. Dittrich and W.-D. Plessing, acting as Agents,

- the French Government, by R. Abraham and G. de Bergues, and by C. Isidoro, acting as Agents,

- the Netherlands Government, by H.G. Sevenster, acting as Agent,

- the United Kingdom Government, by J.E. Collins, acting as Agent, and D. Andersen QC and M. Hoskins, Barrister,

- the Commission of the European Communities, by J. Sack and H. Kreppel, acting as Agents,

having regard to the Report for the Hearing,

after hearing the oral observations of Mr Köbler, represented by A. König, the Austrian Government, represented by E. Riedl, acting as Agent, the German Government, represented by A. Dittrich, the French Government, represented by R. Abraham, the Netherlands Government, represented by H.G. Sevenster, the United Kingdom Government, represented by J.E. Collins, and by D. Andersen and M. Hoskins, and the Commission, represented by J. Sack and H. Kreppel, at the hearing on 8 October 2002,

after hearing the Opinion of the Advocate General at the sitting on 8 April 2003,

gives the following

Uzasadnienie

                                                        

Judgment

1          By an order of 7 May 2001, received at the Court on 6 June 2001, the Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Regional Civil Court, Vienna) referred to the Court for a preliminary ruling under Article 234 EC a question on the interpretation of, first, Article 48 of the EC Treaty (now, after amendment, Article 39 EC) and, secondly, the judgments of the Court in Joined Cases C-46/93 and C-48/93 Brasserie du Pêcheur and Factortame [1996] ECR I-1029 and Case C-54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961.

2 Those questions were raised in the course of an action for a declaration of liability brought by Mr Köbler against the Republic of Austria for breach of a provision of Community law by a judgment of the Verwaltungsgerichtshof (Supreme Administrative Court), Austria.

Legal framework

3          Article 48(3) of the Gehaltsgesetz 1956 (law on salaries of 1956, BGBl. 1956/54), as amended in 1997 (BGBl. I, 1997/109) (hereinafter 'the GG'), provides:

'In so far as may be necessary in order to secure the services of a scientific expert or an artist from the country or from abroad, the Federal President may grant a basic salary higher than that provided for in Article 48(2) on appointment to a post as a university professor (Article 21 of the Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten (Federal law on the organisation of universities), BGBl. 1993/805, hereinafter "the UOG 1993") or as an ordinary professor of universities or of an institution of higher education.'

4          Article 50a(1) of the GG is worded as follows:

'A university professor (Article 21 of the UOG 1993) or an ordinary professor at a university or an institution of higher education who has completed 15 years service in that capacity in Austrian universities or institutions of higher education and who for four years has been in receipt of the length-of-service increment provided for in Article 50(4) shall be eligible, with effect from the date on which those two conditions are fulfilled, for a special length-of-service increment to be taken into account in the calculation of his retirement pension the amount of which shall correspond to that of the length-of-service increment provided for in Article 50(4).'

Dispute in the main proceedings

5          Mr Köbler has been employed since 1 March 1986 under a public-law contract with the Austrian State in the capacity of ordinary university professor in Innsbruck (Austria). On his appointment he was awarded the salary of an ordinary university professor, tenth step, increased by the normal length-of-service increment.

6          By letter of 28 February 1996, Mr Köbler applied under Article 50a of the GG for the special length-of-service increment for university professors. He claimed that, although he had not completed 15 years' service as a professor at Austrian universities, he had completed the requisite length of service if the duration of his service in universities of other Member States of the European Community were taken into consideration. He claimed that the condition of completion of 15 years service solely in Austrian universities - with no account being taken of periods of service in universities in other Member States - amounted to indirect discrimination unjustified under Community law.

7          In the dispute to which Mr Köbler's claim gave rise, the Verwaltungsgerichtshof, Austria, referred to the Court, by order of 22 October 1997, a request for a preliminary ruling which was registered at the Registry of the Court under Case number C-382/97.

8          By letter of 11 March 1998, the Registrar of the Court asked the Verwaltungsgerichtshof whether, in the light of the judgment of 15 January 1998 in Case C-15/96 Schöning-Kougebetopoulou [1998] ECR I-47, it deemed it necessary to maintain its request for a preliminary ruling.

9          By order of 25 March 1998 the Verwaltungsgerichtshof asked the parties for their views on the request by the Registrar of the Court, since on a provisional view the legal issue which was the subject-matter of the question submitted for a preliminary ruling had been resolved in favour of Mr Köbler.

10        By order of 24 June 1998, the Verwaltungsgerichtshof withdrew its request for a preliminary ruling and, by a judgment of the same date, dismissed Mr Köbler's application on the ground that the special length-of-service increment was a loyalty bonus which objectively justified a derogation from the Community law provisions on freedom of movement for workers.

11        That judgment of 24 June 1998 states in particular:

'... In its order for reference of 22 October 1997 [in Case C-382/97] the Verwaltungsgerichtshof took the view that the "special length-of-service increment for ordinary university professors" is in the nature of neither a loyalty bonus nor a reward, but is rather a component of salary under the system of career advancement.

That interpretation of the law, which is not binding on the parties to proceedings before the Verwaltungsgerichtshof, cannot be upheld.

...

It is thus clear that the special length-of-service increment under Paragraph 50a of the 1956 salary law is unrelated to the "market value assessment" to be undertaken in the course of the appointment procedure, but, rather, its purpose must be seen as the provision of a positive incentive to academics in a very mobile labour market to spend their career in Austrian universities. It cannot therefore be a component of salary as such and, because of its function as a loyalty bonus, requires a certain length of service as an ordinary university professor at Austrian universities as a precondition for eligibility. The treatment of the special length-of-service increment as a component of monthly earnings and the consequent permanent character of the loyalty bonus do not essentially preclude the above interpretation.

Since, in Austria, - in so far as this is of relevance in the present case - the legal personality of the universities is vested in the Federal State alone, the rules in Paragraph 50a of the 1956 salary law apply to only one employer - in contrast to the situation in Germany contemplated in the judgment of the Court of Justice in Case C-15/96 Kalliope Schöning-Kougebetopoulou [1998] ECR I-47. Previous periods of service are taken into account in reckoning length of service, as the plaintiff demands, in the course of the assessment of "market value" in the appointment procedure. There is no provision for any further account to be taken of such previous periods of service in the special length-of-service increment even for Austrian academics who resume teaching in Austria after spending time working abroad and such provision would not be consistent with the notion of rewarding many years' loyalty to an employer deemed by the Court of Justice to justify a rule which in itself breaches the prohibition on discrimination.

As the claim which the complainant seeks to assert here is for a special length of service increment under Paragraph 50a of the 1956 salary law which is a statutory loyalty bonus and as such is recognised by the Court of Justice as justification for legislation conflicting with the prohibition on discrimination, the complaint based on breach of that prohibition on discrimination is unfounded; it should be dismissed...'

12        Mr Köbler brought an action for damages before the referring court against the Republic of Austria for reparation of the loss which he allegedly suffered as a result of the non-payment to him of a special length-of-service increment. He maintains that the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998 infringed directly applicable provisions of Community law, as interpreted by the Court in the judgments in which it held that a special length-of-service increment does not constitute a loyalty bonus.

13        The Republic of Austria contends that the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998 does not infringe the directly applicable Community law. Moreover, in its view, the decision of a court adjudicating at last instance such as the Verwaltungsgerichtshof cannot found an obligation to afford reparation as against the State.

The questions referred

14        Taking the view that in the case before it the interpretation of Community law was not free from doubt and that such interpretation was necessary in order for it to give its decision, the Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien decided to stay proceedings and to refer the following questions to the Court for a preliminary ruling:

'(1) Is the case-law of the Court of Justice to the effect that it is immaterial as regards State liability for a breach of Community law which institution of a Member State is responsible for that breach (see Joined Cases C-46/93 and C-48/93 Brasserie du pêcheur and Factortame [1996] ECR I-1029) also applicable when the conduct of an institution purportedly contrary to Community law is a decision of a supreme court of a Member State, such as, as in this case, the Verwaltungsgerichtshof?

(2) If the answer to Question 1 is yes:

Is the case-law of the Court of Justice according to which it is for the legal system of each Member State to determine which court or tribunal has jurisdiction to hear disputes involving individual rights derived from Community law (see inter alia Case C-54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961) also applicable when the conduct of an institution purportedly contrary to Community law is a judgment of a supreme court of a Member State, such as, in this case, the Verwaltungsgerichtshof?

(3) If the answer to Question 2 is yes:

Does the legal interpretation given in the abovementioned judgment of the Verwaltungsgerichtshof, according to which the special length-of-service increment is a form of loyalty bonus, breach a rule of directly applicable Community law, in particular the prohibition on indirect discrimination in Article 48 [of the Treaty] and the relevant settled case-law of the Court of Justice?

(4) If the answer to Question 3 is yes:

Is this rule of directly applicable Community law such as to create a subjective right for the applicant in the main proceedings?

(5) If the answer to Question 4 is yes:

Does the Court... have sufficient information in the content of the order for reference to enable it to rule itself as to whether the Verwaltungsgerichtshof in the circumstances of the main proceedings described has clearly and significantly exceeded the discretion available to it, or is it for the referring Austrian court to answer that question?'

First and second questions

15        By its first and second questions, which must be examined together, the referring court is essentially asking whether the principle according to which Member States are obliged to make good damage caused to individuals by infringements of Community law for which they are responsible is also applicable where the alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last instance and whether, if so, it is for the legal system of each Member State to designate the court competent to adjudicate on disputes relating to such reparation.

Observations submitted to the Court

16        Mr Köbler, the German and Netherlands Governments and the Commission consider that a Member State can be rendered liable for breach of Community law owing to a fault attributable to a court. However, those governments and the Commission consider that that liability should be limited and subject to different restrictive conditions additional to those already laid down in the Brasserie du Pêcheur and Factortame judgment.

17 In that connection the German and Netherlands Governments claim that there is a 'sufficiently serious breach' for the purposes of that judgment only if a judicial decision disregarded the applicable Community law in a particularly serious and manifest way. According to the German Government, breach of a rule of law by a court is particularly serious and manifest only where the interpretation or non-application of Community law is, first, objectively indefensible and, secondly, must be subjectively regarded as intentional. Such restrictive criteria are justified in order to safeguard both the principle of res judicata and the independence of the judiciary. Moreover, a restrictive regime of State liability for damage caused by mistaken judicial decisions is in keeping, in the German Government's view, with a general principle common to the laws of the Member States as laid down in Article 288 EC.

18        The German and Netherlands Governments maintain that the liability of the Member State should remain limited to judicial decisions against which no appeal lies, in particular because Article 234 EC imposes an obligation to make a reference for a preliminary ruling only on courts called upon to make such decisions. The Netherlands Government considers that State liability can be incurred only in the event of a manifest and serious infringement of that obligation to make a reference.

19        The Commission submits that a limitation of State liability on account of judicial decisions exists in all the Member States and is necessary in order to safeguard the authority of res judicata of final decisions and thus the stability of the law. For that reason it advocates that the existence of a 'sufficiently serious breach' of Community law should be recognised only where the national court is manifestly abusing its power or discernibly disregarding the meaning and scope of Community law. In the present case, the alleged fault by the Verwaltungsgerichtshof is excusable and that fact is one of the criteria enabling it to be concluded that there has not been a sufficiently serious breach of the law (Case C-424/97 Haim [2000] ECR I-5123, paragraph 43).

20        For their part the Republic of Austria and the Austrian Government (hereinafter together referred to as 'the Republic of Austria'), and the French and United Kingdom Governments, maintain that the liability of a Member State cannot be incurred in the case of a breach of Community law attributable to a court. They rely on arguments based on res judicata, the principle of legal certainty, the independence of the judiciary, the judiciary's place in the Community legal order and the comparison with procedures available before the Court to render the Community liable under Article 288 EC.

21        The Republic of Austria claims in particular that a re-examination of the legal appraisal by a court adjudicating at last instance would be incompatible with the function of such a court since the purpose of its decisions is to bring a dispute to a definitive conclusion. Moreover, since the Verwaltungsgerichtshof conducted a detailed examination of Community law in its judgment of 24 June 1998, it would be consonant with Community law to preclude another possibility of bringing proceedings before an Austrian court. Moreover, the Republic of Austria maintains that the conditions for rendering a Member State liable cannot differ from those applicable to the liability of the Community in comparable circumstances. Since the second paragraph of Article 288 EC cannot be applied to an infringement of Community law by the Court of Justice, because in such a case it would be required to determine a question concerning damage which it itself had caused, so as to render it judge and party at the same time, nor can the liability of the Member States be incurred in respect of damage caused by a court adjudicating at last instance.

22        Moreover, the Republic of Austria contends that Article 234 EC is not intended to confer rights on individuals. In the context of a preliminary-reference procedure pending before the Court the parties to the main proceedings can neither amend the questions referred for a preliminary ruling nor have them declared irrelevant (Case 44/65 Singer [1965] ECR 965). Moreover, only the infringement of a provision intended to confer rights on individuals is capable in a proper case of rendering the Member State liable. Accordingly, that liability cannot be incurred in the case of an infringement of Article 234 EC by a court adjudicating at last instance.

23        The French Government claims that a right to reparation on the ground of an allegedly mistaken application of Community law by a definitive decision of a national court would be contrary to the principle of res judicata, as upheld by the Court in Case C-126/97 Eco Swiss [1999] ECR I-3055. That government claims in particular that the principle of res judicata constitutes a fundamental value in legal systems founded on the rule of law and the observance of judicial decisions. However, if State liability for infringement of Community law by a judicial body were recognised, that would be to call in question the rule of law and observance of such decisions.

24        The United Kingdom Government states that, as a matter of principle and save where a judicial act infringes a fundamental right protected by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ('the ECHR'), signed in Rome on 4 November 1950, no action in damages can be brought against the Crown in respect of judicial decisions. It adds that the principle on which the principle of State liability is based, namely that rights conferred by Community rules must be effectively protected, is far from being absolute and cites in that regard the application of fixed limitation periods. That principle would be capable of founding a remedy in damages against the State only in rare cases and in respect of certain strictly defined national judicial decisions. The advantage to be gained from acknowledging that damages may be obtained in respect of judicial decisions is therefore correspondingly small. The United Kingdom Government considers that that advantage must be weighed against certain powerful policy concerns.

25        In that regard it cites, first, the principles of legal certainty and res judicata. The law discourages re-litigation of judicial decisions except by means of an appeal. That is both to protect the interests of the successful party and to further the public interest in legal certainty. The Court has in the past shown itself willing to limit the principle of effective protection in order to uphold 'the basic principles of the national judicial system, such as the principle of legal certainty and acceptance of res judicata, which is an expression of that principle' (judgment in Eco Swiss, cited above, paragraphs 43 to 48). Acknowledgment of State liability for a mistake by the judiciary would throw the law into confusion and would leave the litigating parties perpetually uncertain as to where they stood.

26        Secondly, the United Kingdom Government submits that the authority and reputation of the judiciary would be diminished if a judicial mistake could in the future result in an action for damages. Thirdly, it maintains that the independence of the judiciary within the national constitutional order is a fundamental principle in all the Member States but one which can never be taken for granted. Acceptance of State liability for judicial acts would be likely to give rise to the risk that that independence might be called in question.

27        Fourthly, inherent in the freedom given to national courts to decide matters of Community law for themselves is the acceptance that those courts will sometimes make errors that cannot be appealed or otherwise corrected. That is a disadvantage which has always been considered acceptable. In that regard the United Kingdom Government points out that, in the event that the State could be rendered liable for a mistake by the judiciary, with the result that the Court could be called upon to give a preliminary ruling on that point, the Court would be empowered not only to pronounce upon the correctness of judgments of national supreme courts but to assess the seriousness and excusability of any error into which they had fallen. The consequences of this for the vital relationship between the Court and the national courts would clearly not be beneficial.

28        Fifthly, the United Kingdom Government points to the difficulties in determining the court competent to adjudicate on such a case of State liability, particularly in the United Kingdom where there is a unitary court system and a strict doctrine of stare decisis. Sixthly, it maintains that, if State liability for a mistake by the judiciary can be incurred, the same conditions for the liability of the Community for mistakes by the Community judicature would have to apply.

29   Specifically in regard to the second question, Mr Köbler and the Austrian and German Governments submit that it is for the legal system of each Member State to designate the court competent to adjudicate on disputes involving individual rights derived from Community law. That question should therefore be answered in the affirmative.

Reply by the Court

Principle of State liability

30        First, as the Court has repeatedly held, the principle of liability on the part of a Member State for damage caused to individuals as a result of breaches of Community law for which the State is responsible is inherent in the system of the Treaty (Joined Cases C-6/90 and C-9/90 Francovich and Others [1991] ECR I-5357, paragraph 35; Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited above, paragraph 31; Case C-392/93 British Telecommunications [1996] ECR I-1631, paragraph 38; Case C-5/94 Hedley Lomas [1996] ECR I-2553, paragraph 24; Joined Cases C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 and C-190/94 Dillenkofer and Others [1996] ECR I-4845, paragraph 20, Case C-127/95 Norbrook Laboratories [1998] ECR I-1531, paragraph 106 and Haim, cited above, paragraph 26).

31        The Court has also held that that principle applies to any case in which a Member State breaches Community law, whichever is the authority of the Member State whose act or omission was responsible for the breach (Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited above, paragraph 32; Case C-302/97 Konle [1999] ECR I-3099, paragraph 62 and Haim, cited above, paragraph 27).

32 In international law a State which incurs liability for breach of an international commitment is viewed as a single entity, irrespective of whether the breach which gave rise to the damage is attributable to the legislature, the judiciary or the executive. That principle must apply a fortiori in the Community legal order since all State authorities, including the legislature, are bound in performing their tasks to comply with the rules laid down by Community law which directly govern the situation of individuals (Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited above, paragraph 34).

33        In the light of the essential role played by the judiciary in the protection of the rights derived by individuals from Community rules, the full effectiveness of those rules would be called in question and the protection of those rights would be weakened if individuals were precluded from being able, under certain conditions, to obtain reparation when their rights are affected by an infringement of Community law attributable to a decision of a court of a Member State adjudicating at last instance.

34        It must be stressed, in that context, that a court adjudicating at last instance is by definition the last judicial body before which individuals may assert the rights conferred on them by Community law. Since an infringement of those rights by a final decision of such a court cannot thereafter normally be corrected, individuals cannot be deprived of the possibility of rendering the State liable in order in that way to obtain legal protection of their rights.

35        Moreover, it is, in particular, in order to prevent rights conferred on individuals by Community law from being infringed that under the third paragraph of Article 234 EC a court against whose decisions there is no judicial remedy under national law is required to make a reference to the Court of Justice.

36   Consequently, it follows from the requirements inherent in the protection of the rights of individuals relying on Community law that they must have the possibility of obtaining redress in the national courts for the damage caused by the infringement of those rights owing to a decision of a court adjudicating at last instance (see in that connection Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited above, paragraph 35).

37 Certain of the governments which submitted observations in these proceedings claimed that the principle of State liability for damage caused to individuals by infringements of Community law could not be applied to decisions of a national court adjudicating at last instance. In that connection arguments were put forward based, in particular, on the principle of legal certainty and, more specifically, the principle of res judicata, the independence and authority of the judiciary and the absence of a court competent to determine disputes relating to State liability for such decisions.

38        In that regard the importance of the principle of res judicata cannot be disputed (see judgment in Eco Swiss, cited above, paragraph 46). In order to ensure both stability of the law and legal relations and the sound administration of justice, it is important that judicial decisions which have become definitive after all rights of appeal have been exhausted or after expiry of the time-limits provided for in that connection can no longer be called in question.

39        However, it should be borne in mind that recognition of the principle of State liability for a decision of a court adjudicating at last instance does not in itself have the consequence of calling in question that decision as res judicata. Proceedings seeking to render the State liable do not have the same purpose and do not necessarily involve the same parties as the proceedings resulting in the decision which has acquired the status of res judicata. The applicant in an action to establish the liability of the State will, if successful, secure an order against it for reparation of the damage incurred but not necessarily a declaration invalidating the status of res judicata of the judicial decision which was responsible for the damage. In any event, the principle of State liability inherent in the Community legal order requires such reparation, but not revision of the judicial decision which was responsible for the damage.

40        It follows that the principle ofres judicata does not preclude recognition of the principle of State liability for the decision of a court adjudicating at last instance.

41        Nor can the arguments based on the independence and authority of the judiciary be upheld.

42        As to the independence of the judiciary, the principle of liability in question concerns not the personal liability of the judge but that of the State. The possibility that under certain conditions the State may be rendered liable for judicial decisions contrary to Community law does not appear to entail any particular risk that the independence of a court adjudicating at last instance will be called in question.

43        As to the argument based on the risk of a diminution of the authority of a court adjudicating at last instance owing to the fact that its final decisions could by implication be called in question in proceedings in which the State may be rendered liable for such decisions, the existence of a right of action that affords, under certain conditions, reparation of the injurious effects of an erroneous judicial decision could also be regarded as enhancing the quality of a legal system and thus in the long run the authority of the judiciary.

44        Several governments also argued that application of the principle of State liability to decisions of a national court adjudicating at last instance was precluded by the difficulty of designating a court competent to determine disputes concerning the reparation of damage resulting from such decisions.

45        In that connection, given that, for reasons essentially connected with the need to secure for individuals protection of the rights conferred on them by Community rules, the principle of State liability inherent in the Community legal order must apply in regard to decisions of a national court adjudicating at last instance, it is for the Member States to enable those affected to rely on that principle by affording them an appropriate right of action. Application of that principle cannot be compromised by the absence of a competent court.

46        According to settled case-law, in the absence of Community legislation, it is for the internal legal order of each Member State to designate the competent courts and lay down the detailed procedural rules for legal proceedings intended fully to safeguard the rights which individuals derive from Community law (see the judgments in Case 33/76 Rewe [1976] ECR 1989, paragraph 5; Case 45/76 Comet [1976] ECR 2043, paragraph 13; Case 68/79 Just [1980] ECR 501, paragraph 25; Frankovich and Others, cited above, paragraph 42, and Case C-312/93 Peterbroeck [1995] ECRI-4599, paragraph 12).

47        Subject to the reservation that it is for the Member States to ensure in each case that those rights are effectively protected, it is not for the Court to become involved in resolving questions of jurisdiction to which the classification of certain legal situations based on Community law may give rise in the national judicial system (judgments in Case C-446/93 SEIM [1996] ECR I-73, paragraph 32 andDorsch Consult, cited above, paragraph 40).

48        It should be added that, although considerations to do with observance of the principle of res judicata or the independence of the judiciary have caused national legal systems to impose restrictions, which may sometimes be stringent, on the possibility of rendering the State liable for damage caused by mistaken judicial decisions, such considerations have not been such as absolutely to exclude that possibility. Indeed, application of the principle of State liability to judicial decisions has been accepted in one form or another by most of the Member States, as the Advocate General pointed out at paragraphs 77 to 82 of his Opinion, even if subject only to restrictive and varying conditions.

49        It may also be noted that, in the same connection, the ECHR and, more particularly, Article 41 thereof enables the European Court of Human Rights to order a State which has infringed a fundamental right to provide reparation of the damage resulting from that conduct for the injured party. The case-law of that court shows that such reparation may also be granted when the infringement stems from a decision of a national court adjudicating at last instance (see ECt.HR, Dulaurans v France, 21 March 2000, not yet published).

50        It follows from the foregoing that the principle according to which the Member States are liable to afford reparation of damage caused to individuals as a result of infringements of Community law for which they are responsible is also applicable where the alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last instance. It is for the legal system of each Member State to designate the court competent to adjudicate on disputes relating to such reparation.

Conditions governing State liability

51        As to the conditions to be satisfied for a Member State to be required to make reparation for loss and damage caused to individuals as a result of breaches of Community law for which the State is responsible, the Court has held that these are threefold: the rule of law infringed must be intended to confer rights on individuals; the breach must be sufficiently serious; and there must be a direct causal link between the breach of the obligation incumbent on the State and the loss or damage sustained by the injured parties (Haim, cited above, paragraph 36).

52        State liability for loss or damage caused by a decision of a national court adjudicating at last instance which infringes a rule of Community law is governed by the same conditions.

53        With regard more particularly to the second of those conditions and its application with a view to establishing possible State liability owing to a decision of a national court adjudicating at last instance, regard must be had to the specific nature of the judicial function and to the legitimate requirements of legal certainty, as the Member States which submitted observations in this case have also contended. State liability for an infringement of Community law by a decision of a national court adjudicating at last instance can be incurred only in the exceptional case where the court has manifestly infringed the applicable law.

54        In order to determine whether that condition is satisfied, the national court hearing a claim for reparation must take account of all the factors which characterise the situation put before it.

55        Those factors include, in particular, the degree of clarity and precision of the rule infringed, whether the infringement was intentional, whether the error of law was excusable or inexcusable, the position taken, where applicable, by a Community institution and non-compliance by the court in question with its obligation to make a reference for a preliminary ruling under the third paragraph of Article 234 EC.

56        In any event, an infringement of Community law will be sufficiently serious where the decision concerned was made in manifest breach of the case-law of the Court in the matter (see to that effect Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited above, paragraph 57).

57 The three conditions mentioned at paragraph 51 hereof are necessary and sufficient to found a right in favour of individuals to obtain redress, although this does not mean that the State cannot incur liability under less strict conditions on the basis of national law (see Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited above, paragraph 66).

58 Subject to the existence of a right to obtain reparation which is founded directly on Community law where the conditions mentioned above are met, it is on the basis of rules of national law on liability that the State must make reparation for the consequences of the loss and damage caused, with the proviso that the conditions for reparation of loss and damage laid down by the national legislation must not be less favourable than those relating to similar domestic claims and must not be so framed as to make it in practice impossible or excessively difficult to obtain reparation (Francovich and Others, paragraphs 41 to 43 and Norbrook Laboratories, paragraph 111).

59        In the light of all the foregoing, the reply to the first and second questions must be that the principle that Member States are obliged to make good damage caused to individuals by infringements of Community law for which they are responsible is also applicable where the alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last instance where the rule of Community law infringed is intended to confer rights on individuals, the breach is sufficiently serious and there is a direct causal link between that breach and the loss or damage sustained by the injured parties. In order to determine whether the infringement is sufficiently serious when the infringement at issue stems from such a decision, the competent national court, taking into account the specific nature of the judicial function, must determine whether that infringement is manifest. It is for the legal system of each Member State to designate the court competent to determine disputes relating to that reparation.

Third question

60        At the outset it must be recalled that the Court has consistently held that, in the context of the application of Article 234 EC, it has no jurisdiction to decide whether a national provision is compatible with Community law. The Court may, however, extract from the wording of the questions formulated by the national court, and having regard to the facts stated by the latter, those elements which concern the interpretation of Community law, for the purpose of enabling that court to resolve the legal problems before it (see, inter alia, the judgment in Joined Cases C-332/92, C-333/92 and C-335/92 Eurico Italia and Others [1994] ECR I-711, paragraph 19).

61        In its third question the national court essentially seeks to ascertain whether Article 48 of the Treaty and Article 7(1) of Regulation (EEC) No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community (OJ, English Special Edition 1968 (II), p. 475) are to be interpreted as meaning that they preclude the grant, under conditions such as those laid down in Article 50a of the GG, of a special length-of-service increment which, according to the interpretation of the Verwaltungsgerichtshof in its judgment of 24 June 1998, constitutes a loyalty bonus.

Observations submitted to the Court

62        First, Mr Köbler claims that the special length-of-service increment provided for in Article 50 of the GG is not a loyalty bonus but an ordinary element of salary, as the Verwaltungsgerichtshof initially acknowledged. Moreover, until the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998 no Austrian court considered that the abovementioned allowance constituted a loyalty bonus.

63        Next, even on the supposition that that allowance is a loyalty bonus and such a bonus could justify indirect discrimination, Mr Köbler maintains that there is no settled and certain case-law of the Court on this point. In those circumstances the Verwaltungsgerichtshof acted ultra vires in withdrawing its request for a preliminary ruling and in reaching its determination alone since the interpretation and definition of concepts of Community law is exclusively a matter for the Court.

64        Finally, Mr Köbler submits that the criteria governing the grant of the special length-of-service increment preclude any justification for the indirect discrimination which it applies against him. That allowance is payable irrespective of the question as to the Austrian university in which the claimant has performed his duties and it is not even a requirement that the claimant should have taught for 15 years continuously in the same discipline.

65        Stating that the Court cannot interpret national law, the Republic of Austria maintains that the third question must be construed as meaning that the referring court wishes to obtain an interpretation of Article 48 of the Treaty. In that regard it claims that that provision does not preclude a system of remuneration which enables account to be taken of the qualifications acquired with other national or foreign employers by a candidate for a post with a view to determining his salary and which, moreover, provides for an allowance which may be termed a loyalty bonus, eligibility for which is linked to a specific period of service with the same employer.

66        The Republic of Austria explains that, in the light of the fact that Mr Köbler, as an ordinary university professor, is in an employment relationship governed by public law, his employer is the Austrian State. Therefore, a professor passing from one Austrian university to another does not change employer. The Republic of Austria points out that there are also private universities in Austria. The professors teaching there are employees of those establishments and not of the State with the result that their employment relationship is not governed by the GG.

67        The Commission contends for its part that Article 50a of the GG discriminates, in breach of Article 48 of the Treaty, between periods of service completed in Austrian universities and those completed in the universities of other Member States.

68        According to the Commission, the Verwaltungsgerichtshof in its final assessment clearly misconstrued the scope of the judgment in Schöning-Kougebetopoulou, cited above. In the light of the fresh elements of national law, the Commission considers that that court ought to have persisted with its request for a preliminary ruling at the same time as reformulating it. In fact, the Court has never expressly adjudged that a loyalty bonus can justify a discriminatory provision in regard to the workers of other Member States.

69        Moreover, the Commission claims that, even if the special length-of-service increment at issue in the main proceedings is to be regarded as a loyalty bonus, it cannot justify an impediment to freedom of movement for workers. It considers that, in principle, Community law does not preclude an employer from seeking to retain qualified employees by offering increases in salary or bonuses to its staff depending on length of service in the undertaking. None the less, the 'loyalty bonus' provided for in Article 50a of the GG is to be distinguished from bonuses which produce their effects solely within the undertaking inasmuch as it operates at the level of the Member State concerned to the exclusion of the other Member States and thus directly affects freedom of movement of teachers. Moreover, the Austrian universities are not only in competition with the establishments of the other Member States but also amongst themselves. Yet, the provision mentioned does not produce effects in regard to the latter type of competition.

Reply by the Court

70        The special length-of-service increment granted by the Austrian State qua employer to university professors under Article 50a of the GG secures a financial benefit in addition to basic salary the amount of which is already dependent on length of service. A university professor receives that increment if he has carried on that profession for at least 15 years with an Austrian university and if, furthermore, he has been in receipt for at least four years of the normal length-of-service increment.

71   Accordingly, Article 50a of the GG precludes, for the purpose of the grant of the special length-of-service increment for which it provides, any possibility of taking into account periods of activity completed by a university professor in a Member State other than the Republic of Austria.

72        Such a regime is clearly likely to impede freedom of movement for workers in two respects.

73        First, that regime operates to the detriment of migrant workers who are nationals of Member States other than the Republic of Austria where those workers are refused recognition of periods of service completed by them in those States in the capacity of university professor on the sole ground that those periods were not completed in an Austrian university (see, in that connection, with regard to a comparable Greek provision, Case C-187/96 Commission vGreece [1998] ECR I-1095, paragraphs 20 and 21).

74        Secondly, that absolute refusal to recognise periods served as a university professor in a Member State other than the Republic of Austria impedes freedom of movement for workers established in Austria inasmuch as it is such as to deter the latter from leaving the country to exercise that freedom. In fact, on their return to Austria, their years of experience in the capacity of university professor in another Member State, that is to say in the pursuit of comparable activities, are not taken into account for the purposes of the special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG.

75        Those considerations are not altered by the fact relied on by the Republic of Austria that, owing to the possibility afforded by Article 48(3) of the GG to grant migrant university professors a higher basic salary in order to promote the recruitment of foreign university professors, their remuneration is often more than that received by professors of Austrian universities, even after account is taken of the special length-of-service increment.

76        In fact, on the one hand, Article 48(3) of the GG offers merely a possibility and does not guarantee that a professor from a foreign university will receive as from his appointment as a professor of an Austrian university a higher remuneration than that received by professors of Austrian universities with the same experience. Secondly, the additional remuneration available under Article 48(3) of the GG upon appointment is quite different from the special length-of-service increment. Thus, that provision does not prevent Article 50a of the GG from having the effect of occasioning unequal treatment in regard to migrant university professors as opposed to professors of Austrian universities and thus creates an impediment to the freedom of movement of workers secured by Article 48 of the Treaty.

77   Consequently, a measure such as the grant of a special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG is likely to constitute an obstacle to freedom of movement for workers prohibited in principle by Article 48 of the Treaty and Article 7(1) of Regulation No 1612/68. Such a measure could be accepted only if it pursued a legitimate aim compatible with the Treaty and were justified by pressing reasons of public interest. But even if that were so, application of that measure would still have to be such as to ensure achievement of the aim in question and not go beyond what is necessary for that purpose (see, inter alia, Case C-19/92 Kraus [1993] ECR I-1663, paragraph 32, Case C-55/94 Gebhard [1995] ECR I-4165, paragraph 37 and Case C-415/93 Bosman [1995] ECR I-4921, paragraph 104).

78        In its judgment of 24 June 1998 the Verwaltungsgerichtshof held that the special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG constituted under national law a bonus seeking to reward the loyalty of professors of Austrian universities to their sole employer, namely the Austrian State.

79   Accordingly, it is necessary to examine whether the fact that under national law that benefit constitutes a loyalty bonus may be deemed under Community law to indicate that it is dictated by a pressing public-interest reason capable of justifying the obstacle to freedom of movement that the bonus involves.

80        The Court has not yet had the opportunity of deciding whether a loyalty bonus can justify an obstacle to freedom of movement for workers.

81        At paragraphs 27 of the judgment in Schöning-Kougebetopoulou, cited above, and 49 of the judgment in Case C-195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund [2000] ECR I-10497, the Court rejected the arguments advanced in that regard by the German and Austrian Governments respectively. Indeed, the Court there stated that the legislation at issue was not on any view capable of seeking to reward the employee's loyalty to his employer, because the increase in salary which that worker received in respect of his length of service was determined by the years of service completed with a number of employers. Since, in the cases giving rise to those judgments, the increase in salary did not constitute a loyalty bonus, it was not necessary for the Court to examine whether such a bonus could in itself justify an obstacle to freedom of movement for workers.

82        In the present case the Verwaltungsgerichtshof held in its judgment of 24 June 1998 that the special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG rewards an employee's loyalty to a single employer.

83        Although it cannot be excluded that an objective of rewarding workers' loyalty to their employers in the context of policy concerning research or university education constitutes a pressing public-interest reason, given the particular characteristics of the measure at issue in the main proceedings, the obstacle which it entails clearly cannot be justified in the light of such an objective.

84        First, although all the professors of Austrian public universities are the employees of a single employer, namely the Austrian State, they are assigned to different universities. However, on the employment market for university professors, the various Austrian universities are in competition not only with the universities of other Member States and those of non-Member States but also amongst themselves. As to that second kind of competition the measure at issue in the main proceedings does nothing to promote the loyalty of a professor to the Austrian university where he performs his duties.

85        Second, although the special length-of-service increment seeks to reward workers' loyalty to their employer, it also has the effect of rewarding the professors of Austrian universities who continue to exercise their profession on Austrian territory. The benefit in question is therefore likely to have consequences in regard to the choice made by those professors between a post in an Austrian university and a post in the university of another Member State.

86   Accordingly, the special length-of-service increment at issue in the main proceedings does not solely have the effect of rewarding the employee's loyalty to his employer. It also leads to a partitioning of the market for the employment of university professors in Austria and runs counter to the very principle of freedom of movement for workers.

87        It follows from the foregoing that a measure such as the special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG results in an obstacle to freedom of movement for workers which cannot be justified by a pressing public-interest reason.

88   Accordingly, the reply to the third question referred for a preliminary ruling must be that Articles 48 of the Treaty and 7(1) of Regulation No 1612/68 are to be interpreted as meaning that they preclude the grant, under conditions such as those laid down in Article 50a of the GG, of a special length-of-service increment which, according to the interpretation of the Verwaltungsgerichtshof in its judgment of 24 June 1998, constitutes a loyalty bonus.

Fourth and fifth questions

89        By its fourth and fifth questions, which must be dealt with together, the national court is essentially seeking to ascertain whether, in the main proceedings, the liability of the Member State is incurred owing to an infringement of Community law by the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998.

Observations submitted to the Court

90        In regard to the fourth question, Mr Köbler, the German Government and the Commission claim that Article 48 of the Treaty is directly applicable and creates for individuals subjective rights which the authorities and national courts are required to safeguard.

91        The Republic of Austria maintains that it is appropriate to give a reply to the fourth question only if the Court does not reply to the preceding questions in the manner suggested by it. Inasmuch as the fourth question was raised only in the event of an affirmative reply to the third question, which it regards as inadmissible, it proposes that the Court should not reply to that fourth question. Moreover, it claims that it is unclear since the order for reference contains no reasoning in regard to it.

92        As regards the fifth question, Mr Köbler maintains that the reply to it should be in the affirmative since the Court has to hand all the materials enabling it to rule itself on whether in the main proceedings the Verwaltungsgerichtshof clearly and significantly exceeded the discretion available to it.

93        The Republic of Austria considers that it is for the national courts to apply the criteria concerning the liability of the Member States for loss or damage caused to individuals by infringements of Community law.

94        None the less, in the event that the Court should itself reply to the question whether the liability of the Republic of Austria is incurred, it maintains, first, that Article 177 of the EC Treaty (now Article 234 EC) is not intended to confer rights on individuals. It considers therefore that that condition governing liability is not satisfied.

95        Secondly, it is undeniable that, in the context of a dispute pending before them, the national courts have a large margin of discretion in determining whether or not they are obliged to formulate a request for a preliminary ruling. In that regard the Republic of Austria maintains that, since in its judgment in Schöning-Kougebetopoulou the Court considered that loyalty bonuses are not, in principle, contrary to the provisions relating to freedom of movement for workers, the Verwaltungsgerichtshof rightly concluded that, in the case before it, it was entitled itself to decide the questions of Community law.

96        Thirdly, should the Court acknowledge that the Verwaltungsgerichtshof did not observe Community law in its judgment of 24 June 1998, the conduct of that court could not in any event be characterised as a sufficiently serious breach of that law.

97        Fourthly, the Republic of Austria claims that there cannot be any causal link between the withdrawal by the Verwaltungsgerichtshof of the request for a preliminary ruling addressed to the Court and the damage actually alleged by Mr Köbler. Those arguments are in fact based on the plainly unacceptable supposition that, if the request had been maintained, the preliminary ruling by the Court would necessarily have upheld Mr Köbler's arguments. In other words, underlying those arguments is the implication that the damage constituted by non-payment of the special length-of-service increment for the period from 1 January 1995 to 28 February 2001 would not have occurred if the request for a preliminary ruling had been maintained and had resulted in a decision of the Court. However, it is neither possible for a party to the main proceedings to found arguments on a prejudgment as to what the Court would have decided in the case of a request for a preliminary ruling, nor is it permissible to claim damage under that head.

98        For its part, the German Government maintains that it is for the national court to determine whether the conditions governing the liability of the Member State are satisfied.

99        The Commission considers that the liability of the Member State is not incurred in the main proceedings. In fact, although in its view the Verwaltungsgerichtshof in its judgment of 24 June 1998 misinterpreted the Schöning-Kougebetopoulou judgment, cited above and, moreover, infringed Article 48 of the Treaty in ruling that Article 50a of the GG was not contrary to Community law, that infringement is in some way excusable.

Reply by the Court

100      It is clear from the case-law of the Court that it is, in principle, for the national courts to apply the criteria for establishing the liability of Member States for damage caused to individuals by breaches of Community law (Brasserie du Pêcheur and Factortame, paragraph 58), in accordance with the guidelines laid down by the Court for the application of those criteria (Brasserie du Pêcheur and Factortame, paragraphs 55 to 57; British Telecommunications, cited above, paragraph 411; Joined Cases C-283/94, C-291/94 and C-292/94 Denkavit and Others [1996] ECR I-5063, paragraph 49, and Konle, cited above, paragraph 58).

101      None the less, in the present case the Court has available to it all the materials enabling it to establish whether the conditions necessary for liability of the Member State to be incurred are fulfilled.

The rule of law infringed, which must confer rights on individuals

102      The rules of Community law whose infringement is at issue in the main proceedings are, as is apparent from the reply to the third question, Articles 48 of the Treaty and 7(1) of Regulation No 1612/68. Those provisions specify the consequences resulting from the fundamental principle of freedom of movement for workers within the Community by way of the prohibition of any discrimination based on nationality as between the workers of the Member States, in particular as to remuneration.

103      It cannot be disputed that those provisions are intended to confer rights on individuals.

The sufficiently serious nature of the breach

104      The course of the procedure which led to the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998 should be kept in view.

105      In the dispute pending before it between Mr Köbler and the Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Kunst (Federal Minister for Science, Research and Art) concerning the latter's refusal to grant Mr Köbler the special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG, that court, by order of 22 October 1997 registered at the Registry of the Court under Case number C-382/97, referred to the Court for a preliminary ruling a question on the interpretation of Article 48 of the Treaty and Articles 1 to 3 of Regulation No 1612/68.

106      The Verwaltungsgerichtshof states in that order, inter alia, that in order to decide the issue pending before it: 'it is essential to know whether it is contrary to Community law under Article 48 of the EC Treaty... for the Austrian legislature to make the grant of the "special length-of-service increment for ordinary university professors", which is in the nature of neither a loyalty bonus nor a reward, but is rather a component of salary under the advancement system, dependent on 15 years service at an Austrian university.'

107      First, that order for reference reveals without any ambiguity that the Verwaltungsgerichtshof considered at that time that under national law the special length-of-service increment in question did not constitute a loyalty bonus.

108      Next, it follows from the written observations of the Austrian Government in Case C-382/97 that, in order to demonstrate that Article 50a of the GG was not capable of infringing the principle of freedom of movement for workers enshrined in Article 48 of the Treaty, that Government merely contended that the special length-of-service increment provided for by that provision constituted a loyalty bonus.

109      Finally, the Court had already held at paragraphs 22 and 23 of its Schöning-Kougebetopoulou judgment, cited above, that a measure which makes a worker's remuneration dependent on his length of service but excludes any possibility for comparable periods of employment completed in the public service of another Member State to be taken into account is likely to infringe Article 48 of the Treaty.

110      Given that the Court had already adjudged that such a measure was such as to infringe that provision of the Treaty and also that the only justification cited in that regard by the Austrian Government was not pertinent in the light of the order for reference itself, the Registrar of the Court, by letter of 11 March 1998, forwarded a copy of the judgment in Schöning-Kougebetopoulou to the Verwaltungsgerichtshof so that it could examine whether it had available to it the elements of interpretation of Community law necessary to determine the dispute pending before it and asked it whether, in the light of that judgment, it deemed it necessary to maintain its request for a preliminary ruling.

111      By order of 25 March 1998, the Verwaltungsgerichtshof asked the parties to the dispute before it for their views on the request by the Registrar of the Court, observing, on a provisional basis, that the point of law forming the subject-matter of the preliminary-reference procedure in question had been resolved in favour of Mr Köbler.

112      By order of 24 June 1998, the Verwaltungsgerichtshof withdrew its reference for a preliminary ruling, taking the view that it was no longer necessary to persist with that request in order to resolve the dispute. It stated that the decisive question in the present case was whether the special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG was a loyalty bonus or not and that that question had to be decided in the context of national law.

113      In its judgment of 24 June 1998 the Verwaltungsgerichtshof held that, 'in its order for reference of 22 October 1997, it had taken the view that the "special length of service increment for ordinary university professors" is in the nature neither of a loyalty bonus nor of a reward', and that 'that interpretation of the law, which is not binding on the parties to proceedings before the Verwaltungsgerichtshof, cannot be upheld.' The Verwaltungsgerichtshof then comes to the conclusion that that benefit is in fact a loyalty bonus.

114      It follows from the foregoing that, after the Registrar of the Court had asked the Verwaltungsgerichtshof whether it was maintaining its request for a preliminary ruling, the latter reviewed the classification under national law of the special length-of-service increment.

115      Following that reclassification of the special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG, the Verwaltungsgerichtshof dismissed Mr Köbler's action. In its judgment of 24 June 1998 it inferred from the judgment in Schöning-Kougebetopoulou that since that benefit was to be deemed a loyalty bonus, it could be justified even if it was in itself contrary to the principle of non-discrimination laid down in Article 48 of the Treaty.

116      However, as is clear from paragraphs 80 and 81 hereof, the Court did not express a view in the judgment in Schöning-Kougebetopoulou on whether and if so under what conditions the obstacle to freedom of movement for workers constituted by a loyalty bonus could be justified. Thus the inferences drawn by the Verwaltungsgerichtshof from that judgment are based on an incorrect reading of it.

117   Accordingly, since the Verwaltungsgerichtshof amended its interpretation of national law by classifying the measure provided for in Article 50a of the GG as a loyalty bonus after the judgment in Schöning-Kougebetopoulou had been sent to it and since the Court had not yet had the opportunity of expressing a view on whether the obstacle to freedom of movement for workers constituted by a loyalty bonus could be justified, the Verwaltungsgerichtshof ought to have maintained its request for a preliminary ruling.

118      That court was not entitled to take the view that resolution of the point of law at issue was clear from the settled case-law of the Court or left no room for any reasonable doubt (Case 283/81 CILFIT and Others [1982] ECR 3415, paragraphs 14 and 16). It was therefore obliged under the third paragraph of Article 177 of the Treaty to maintain its request for a preliminary ruling.

119      Moreover, as is clear from the reply to the third question, a measure such as the special length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG, even if it may be classified as a loyalty bonus, entails an obstacle to freedom of movement for workers contrary to Community law. Accordingly, the Verwaltungsgerichtshof infringed Community law by its judgment of 24 June 1998.

120      It must therefore be examined whether that infringement of Community law is manifest in character having regard in particular to the factors to be taken into consideration for that purpose as indicated in paragraphs 55 and 56 above.

121      In the first place, the infringement of Community rules at issue in the reply to the third question cannot in itself be so characterised.

122   Community law does not expressly cover the point whether a measure for rewarding an employee's loyalty to his employer, such as a loyalty bonus, which entails an obstacle to freedom of movement for workers, can be justified and thus be in conformity with Community law. No reply was to be found to that question in the Court's case-law. Nor, moreover, was that reply obvious.

123      In the second place, the fact that the national court in question ought to have maintained its request for a preliminary ruling, as has been established at paragraph 118 hereof, is not of such a nature as to invalidate that conclusion. In the present case the Verwaltungsgerichtshof had decided to withdraw the request for a preliminary ruling, on the view that the reply to the question of Community law to be resolved had already been given in the judgment in Schöning-Kougebetopoulou, cited above. Thus, it was owing to its incorrect reading of that judgment that the Verwaltungsgerichtshof no longer considered it necessary to refer that question of interpretation to the Court.

124      In those circumstances and in the light of the circumstances of the case, the infringement found at paragraph 119 hereof cannot be regarded as being manifest in nature and thus as sufficiently serious.

125      It should be added that that reply is without prejudice to the obligations arising for the Member State concerned from the Court's reply to the third question referred.

126      The reply to the fourth and fifth questions must therefore be that an infringement of Community law, such as that stemming in the circumstances of the main proceedings from the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998, does not have the requisite manifest character for liability under Community law to be incurred by a Member State for a decision of one of its courts adjudicating at last instance.

Costs

127      The costs incurred by the Austrian, German, French, Netherlands and United Kingdom Governments, and by the Commission, which have submitted observations to the Court, are not recoverable. Since these proceedings are, for the parties to the main proceedings, a step in the proceedings pending before the national court, the decision on costs is a matter for that court.