Trybunału Sprawiedliwości
z dnia 30 września
2003 r.
C-224/01
1. Zasadę, w
świetle której Państwa Członkowskie mają obowiązek naprawienia szkody
wyrządzonej jednostkom na skutek naruszenia prawa wspólnotowego, za które są
odpowiedzialne, stosuje się również, w przypadku gdy zarzucane naruszenie
wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji.
Zasadę tę,
mającą swoje korzenie w systemie traktatowym, stosuje się do każdego przypadku,
w którym Państwo Członkowskie narusza prawo wspólnotowe, niezależnie od tego jakiego
organu Państwa Członkowskiego, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną
naruszenia, to dotyczy.
To system
prawny każdego Państwa Członkowskiego określa sąd właściwy do orzekania w
sporach dotyczących takiego odszkodowania. Z zastrzeżeniem, że to Państwa
Członkowskie mają obowiązek zapewnienia w każdym przypadku, że prawa te są
skutecznie chronione, Trybunał nie powinien angażować się w rozwiązywanie
problemów związanych z właściwością sądów, do których może dochodzić w krajowym
systemie sądowym w związku z kwalifikacją niektórych stanów prawnych na gruncie
prawa wspólnotowego.
(por.
pkt 30-31, 33, 46-47, 50 i pkt 1 sentencji)
2. Państwa
Członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom na
skutek naruszenia prawa wspólnotowego, za które są odpowiedzialne, pod
warunkiem że naruszany przepis prawa wspólnotowego ma na celu przyznanie praw
jednostkom, naruszenie jest wystarczająco poważne oraz istnieje bezpośredni
związek przyczynowy między tym naruszeniem i stratą lub szkodą poniesioną przez
poszkodowanych. W celu ustalenia, czy naruszenie jest wystarczająco poważne, w
przypadku gdy sporne naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w
ostatniej instancji, właściwy sąd krajowy musi, mając na względzie szczególny
charakter działalności orzeczniczej oraz uzasadniony wymóg pewności prawnej,
ustalić, czy naruszenie to ma oczywisty charakter.
W
szczególności, sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę wszystkie czynniki
charakteryzujące sytuację, która została mu przedstawiona. Czynniki te obejmują
w szczególności: stopień jasności i precyzji naruszonego przepisu, kwestie, czy
naruszenie było zamierzone, czy naruszenie prawa było wybaczalne lub
niewybaczalne, stanowisko przyjęte przez instytucję wspólnotową (o ile zachodzi
taki przypadek), a także uchybienie przez dany sąd [krajowy] zobowiązaniu do
złożenia wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego na podstawie art. 234
akapit trzeci WE.
W każdym
razie, naruszenie prawa wspólnotowego będzie wystarczająco poważne, jeżeli
rozpatrywane orzeczenie zostało wydane w sposób oczywiście sprzeczny z
orzecznictwem Trybunału [Sprawiedliwości] w danej dziedzinie.
(por.
pkt 51-56 i pkt 1 sentencji)
3. Artykuł 48
Traktatu (obecnie, po zmianie, art. 39 Traktatu WE) oraz art. 7 ust. 1
rozporządzenia nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz
Wspólnoty powinny być interpretowane w ten sposób, że stoją na przeszkodzie
przyznaniu przez Państwo Członkowskie występującemu jako pracodawca
szczególnego dodatku za staż pracy profesorom uniwersyteckim, zapewniającemu
korzyść finansową obok podstawowego wynagrodzenia, którego wysokość jest już
uzależniona od stażu pracy, który to dodatek profesor uniwersytecki otrzymuje
pod warunkiem przepracowania na tym stanowisku co najmniej 15 lat na uniwersytecie
w tym Państwie Członkowskim, a także jeżeli ponadto przez co najmniej cztery
lata otrzymywał zwykły dodatek za staż pracy.
Ponieważ
krajowe regulacje wykluczają przy przyznawaniu szczególnego dodatku za staż
pracy możliwość uwzględnienia okresów działalności wykonywanej przez profesora
uniwersytetu w innym Państwie Członkowskim, taki system może w sposób oczywisty
utrudniać swobodny przepływ pracowników.
Chociaż nie
można wykluczyć, że cel wynagradzania pracowników za lojalność wobec swoich
pracodawców w ramach polityki dotyczącej badań naukowych i szkolnictwa wyższego
jest podyktowany pilnymi względami interesu publicznego, to przeszkody, z którą
taki środek się wiąże, nie można w sposób oczywisty uzasadnić w świetle tego
celu.
(por.
pkt 70-72, 83 i pkt 2 sentencji)
4. Naruszenie
prawa wspólnotowego nie ma oczywistego charakteru wymaganego do tego, by mówić
o poniesieniu przez Państwo Członkowskie odpowiedzialności na podstawie prawa
wspólnotowego za orzeczenie jednego z jego sądów orzekających w ostatniej
instancji, jeżeli, po pierwsze, prawo wspólnotowe nie reguluje w sposób wyraźny
kwestii prawnej, o której mowa, odpowiedzi nie można znaleźć w orzecznictwie
Trybunału lub odpowiedź taka nie jest oczywista, oraz po drugie, jeżeli
naruszenie nie ma charakteru umyślnego, lecz wynika z błędnej interpretacji
wyroku Trybunału.
(por.
pkt 122-123, 126 i pkt 3 sentencji)
LEX nr 193746, ECR 2003/8-/I-10239
193746
Dz.U.UE.L.1968.257.2: art. 7
Dz.U.2004.90.864/2: art. 45
glosa: Półtorak N. Glosa do
wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.
glosa aprobująca: Mijal P. Glosa
do wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.
glosa: Classen C.D. Glosa do
wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.
artykuł: Wattel P.J. Köbler, CILFIT and
Welthgrove: We can’t go on meeting like this.
Wstęp
WYROK
TRYBUNAŁU
z dnia 30 września 2003 r.
Równe traktowanie - Wynagrodzenie profesorów
uniwersyteckich - Dyskryminacja pośrednia - Dodatek za wysługę lat -
Odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek
naruszeń prawa wspólnotowego przypisywanych temu państwu - Naruszenia
przypisywane sądowi krajowemu
W sprawie C-224/01
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234
WE, przez Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Austria) wniosek o wydanie
w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między:
Gerhardem Köblerem
a
Republik Österreich,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 48 traktatu
WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE) oraz orzecznictwa Trybunału, wynikającego
w szczególności z wyroków: z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych
C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. s. I-1029 oraz z dnia
17 września 1997 r. w sprawie C-54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I-4961,
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, M.
Wathelet, R. Schintgen i C.W.A. Timmermans (sprawozdawca), prezesi izb, C.
Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N.
Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues i A. Rosas, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Léger,
sekretarz: H.A. Rühl, główny administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
- w imieniu G. Köblera przez A. Königa, Rechtsanwalt,
- w imieniu Republik Österreich przez M. Windischa, działającego w
charakterze pełnomocnika,
- w imieniu rządu austriackiego przez H. Dossiego, działającego w
charakterze pełnomocnika,
- w imieniu rządu niemieckiego przez A. Dittricha i W.D. Plessinga, działających
w charakterze pełnomocników,
- w imieniu rządu francuskiego przez R. Abrahama, G. de Bergues'a i C.
Isidoro, działających w charakterze pełnomocników,
- w imieniu rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster, działającą w
charakterze pełnomocnika,
- w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J.E. Collinsa,
działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez D. Andersona, QC i
M. Hoskinsa, barrister,
- w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J. Sacka i H.
Kreppela, działających w charakterze pełnomocników.
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu uwag G. Köblera, reprezentowanego przez A. Königa,
rządu austriackiego, reprezentowanego przez E. Riedla, działającego w
charakterze pełnomocnika, rządu niemieckiego, reprezentowanego przez A.
Dittricha, rządu francuskiego, reprezentowanego przez R. Abrahama, rządu
niderlandzkiego, reprezentowanego przez H.G. Sevenster, rządu Zjednoczonego
Królestwa, reprezentowanego przez J.E. Collinsa wspieranego przez D. Andersona
i M. Hoskinsa oraz Komisji, reprezentowanej przez J. Sacka i H. Kreppela, na
rozprawie w dniu 8 października 2002 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu
8 kwietnia 2003 r.,
wydaje następujący
Uzasadnienie
Wyrok
1 Postanowieniem
z dnia 7 maja 2001 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 6 czerwca 2001 r.,
Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien zwrócił się do Trybunału, na podstawie
art. 234 WE, z pięcioma pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni, po
pierwsze art. 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE), a po drugie
orzecznictwa Trybunału, wynikającego w szczególności z wyroków z dnia 5 marca
1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i
Factortame, Rec. s. I-1029 oraz z dnia 17 września 1997 r. w sprawie C-54/96
Dorsch Consult, Rec. s. I-4961.
2 Pytania
te zostały przedstawione w ramach postępowania z tytułu odpowiedzialności,
wszczętego przez G. Köblera przeciwko Republik Österreich (Republice Austrii) w
związku z naruszeniem normy prawa wspólnotowego w wyroku
Verwaltungsgerichtshof, najwyższego sądu administracyjnego.
Ramy prawne
3 Paragraf
48 ust. 3 Gehaltsgesetz 1956 (ustawy w sprawie wynagrodzeń z 1956 r., BGBl.
1956/54), zmienionej w 1997 r. (BGBl. I, 1997/109, zwanej dalej 'GG'), stanowi:
'O ile jest to konieczne dla zapewnienia usług naukowca lub artysty
krajowego lub zagranicznego, prezydent federalny może przyznać wynagrodzenie
zasadnicze wyższe niż przewidziane w § 48 ust. 2 przy mianowaniu na stanowisko
profesora uniwersyteckiego (§ 21 Bundesgesetz über die Organisation der
Universitäten [ustawy federalnej o organizacji uniwersytetów], BGBl. 1993/805,
zwanej dalej »UOG 1993«) lub profesora zwyczajnego uniwersytetu lub placówki
szkolnictwa wyższego.'
4 Paragraf
50a ust. 1 GG ma następujące brzmienie:
'Profesor uniwersytecki (§ 21 UOG 1993) lub profesor zwyczajny
uniwersytetu, lub placówki szkolnictwa wyższego, który może się wykazać
piętnastoletnim stażem pracy w tym charakterze na austriackich uniwersytetach
lub w placówkach szkolnictwa wyższego, oraz który pobierał przez cztery lata
dodatek za wysługę lat, przewidziany w § 50 ust. 4, może ubiegać się, począwszy
od dnia, w którym oba te warunki zostały spełnione, o dodatek specjalny za
wysługę lat, uwzględniany przy obliczaniu emerytury, którego wysokość odpowiada
wysokości dodatku za wysługę lat, przewidzianego w § 50 ust. 4.'
Spór przed
sądem krajowym
5 Od
dnia 1 marca 1986 r. G. Köbler był zatrudniony przez państwo austriackie na
podstawie umowy publicznoprawnej w charakterze mianowanego profesora
uniwersyteckiego w Innsbrucku (Austria). Przy jego mianowaniu zostało mu
przyznane wynagrodzenie mianowanego profesora uniwersyteckiego szczebla
dziesiątego, powiększone o zwykły dodatek za wysługę lat.
6 Pismem
z dnia 28 lutego 1996 r. G. Köbler zwrócił się o przyznanie mu dodatku
specjalnego za wysługę lat dla profesorów uniwersyteckich, na podstawie § 50a
GG. Twierdził on, że o ile prawdą jest, że nie może wykazać się piętnastoletnim
stażem pracy jako profesor na uniwersytetach austriackich, to posiada jednak
wymagany staż, jeżeli uwzględni się okres pracy na uniwersytetach w innych
państwach członkowskich Wspólnoty.
7 W
sporze, u którego podstaw legło to żądanie G. Köblera, Verwaltungsgerichtshof
(Austria) skierował do Trybunału postanowieniem z dnia 22 października 1997 r.
wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zarejestrowany w
sekretariacie Trybunału pod numerem C-382/97.
8 Pismem
z dnia 11 marca 1998 r. sekretarz Trybunału zwrócił się do
Verwaltungsgerichtshof z pytaniem, czy uważa, że podtrzymanie wniosku o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest konieczne w świetle orzeczenia z dnia
15 stycznia 1998 r. w sprawie C-15/96 Schöning Kougebetopoulou, Rec. s. I-47.
9 Postanowieniem
z dnia 25 marca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wezwał strony sporu do
ustosunkowania się do pytania sekretarza Trybunału, przy czym zauważył, że z
wstępnej analizy wynika, iż kwestia prawna, będąca przedmiotem tego
postępowania w trybie prejudycjalnym, została rozstrzygnięta na korzyść G.
Köblera.
10 Postanowieniem
z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wycofał wniosek o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a wyrokiem z tego samego dnia oddalił skargę
G. Köblera z takim uzasadnieniem, że dodatek specjalny za wysługę lat stanowi
premię za lojalność, co uzasadnia obiektywnie odstępstwo od norm prawa
wspólnotowego dotyczących swobodnego przepływu pracowników.
11 Wyrok
z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowił w szczególności:
'[...] W swoim postanowieniu z dnia 22 października 1997 r. w
przedmiocie odesłania prejudycjalnego [w sprawie C-382/97]
Verwaltungsgerichtshof przyjął, że »dodatek specjalny za wysługę lat dla
mianowanych profesorów uniwersyteckich« nie ma charakteru premii za lojalność
ani nagrody, lecz stanowi część wynagrodzenia w ramach systemu awansowania.
Verwaltungsgerichtshof odstępuje od tej tezy, wyrażonej w sposób
niewiążący dla stron postępowania sądowo-administracyjnego.
[...]
Wskazuje to na to, że dodatek specjalny za wysługę lat na podstawie §
50a Gehaltsgesetz z 1956 r. nie mieści się w »ocenie wartości rynkowej«, której
należy dokonać w ramach procedury mianowania, lecz trzeba przyjąć, że ma on na
celu zachęcić badaczy, znajdujących się na bardzo mobilnym rynku pracy, do
związania swojej kariery zawodowej z uniwersytetami austriackimi. Nie może on
być więc częścią wynagrodzenia w ścisłym tego słowa znaczeniu i ze względu na
to, że ma pełnić rolę premii za lojalność, wymaga określonego stażu w
charakterze mianowanego profesora uniwersyteckiego na uniwersytetach
austriackich. Taka definicja nie stoi na przeszkodzie temu, aby dodatek
specjalny za wysługę lat był traktowany jako część miesięcznego wynagrodzenia i
aby ta premia za lojalność miała w konsekwencji charakter stały.
Ponieważ w Austrii w zakresie, w jakim dotyczy to niniejszego
przypadku, wyłączna odpowiedzialność za uniwersytety spoczywa na państwie
federalnym, przepis § 50a Gehaltsgesetz z 1956 r. ma zastosowanie tylko do
jednego pracodawcy, inaczej niż w sytuacji, która legła u podstaw wyroku [ww. w
sprawie Schöning Kougebetopoulou]. Uwzględnienie uprzednich okresów pracy,
czego domaga się skarżący, wchodzi w zakres »wartości rynkowej« podczas
negocjacji prowadzących do mianowania. Uwzględnienie takich uprzednich okresów
pracy do celów dodatku specjalnego za wysługę lat nie jest przewidziane również
w przypadku austriackich naukowców, którzy podejmują ponownie nauczanie w
Austrii po okresie pracy za granicą, i byłoby niezgodne z zamiarem
wynagrodzenia wieloletniej lojalności w stosunku do jednego pracodawcy, który
to zamiar uzasadnia, według Trybunału, regulację samą w sobie naruszającą
zasadę niedyskryminacji.
Ponieważ rzekome podnoszone w niniejszej sprawie przez skarżącego uprawnienie
do dodatku specjalnego za wysługę lat na podstawie § 50a Gehaltsgesetz z 1956
r. stanowi przewidzianą prawem premię za lojalność, a Trybunał ze wspomnianych
względów uznał, że system taki uzasadnia rozwiązanie, które niejako pozostaje w
sprzeczności z zasadą niedyskryminacji, powództwo z tytułu naruszenia zasady
niedyskryminacji należy uznać za bezzasadne, a zatem należy je oddalić [...].'
12 G.
Köbler wniósł do sądu krajowego skargę o odszkodowanie przeciwko Republik
Österreich w celu uzyskania odszkodowania za szkodę poniesioną ze względu na
niewypłacenie mu dodatku specjalnego za wysługę lat. Podnosi on, że wyrok
Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r. naruszył bezpośrednio
stosowane przepisy prawa wspólnotowego, których zawarta w wyrokach Trybunału
wykładnia jest taka, że dodatek specjalny za wysługę lat nie stanowi premii za
lojalność.
13 Republik
Österreich utrzymuje, że wyrok Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r.
nie narusza stosowanego bezpośrednio prawa wspólnotowego. Ponadto jej zdaniem
orzeczenie sądu ostatniej instancji, którym jest Verwaltungsgerichtshof, nie
może stanowić podstawy zobowiązania odszkodowawczego ze strony państwa.
Pytania
prejudycjalne
14 Po
tym, jak Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien uznał, że w toczącej się
przed nim sprawie istnieją wątpliwości co do wykładni prawa wspólnotowego oraz
że wykładnia ta jest niezbędna do wydania orzeczenia, postanowił zawiesić
postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami
prejudycjalnymi:
'1) Czy orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym państwo ponosi
odpowiedzialność za naruszenie prawa wspólnotowego, bez względu na to jakiemu
państwowemu organowi przypisuje się to naruszenie (w szczególności wyrok [ww. w
sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame]), znajduje również
zastosowanie, w przypadku gdy postępowanie organu, uznawane za niezgodne z
prawem wspólnotowym, stanowi orzeczenie sądu najwyższej instancji państwa
członkowskiego, takiego jak w niniejszym przypadku Verwaltungsgerichtshof?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
Czy orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym do porządku prawnego
każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego w zakresie
rozstrzygania sporów mających za przedmiot prawa indywidualne, wywiedzione ze
wspólnotowego porządku prawnego (w szczególności wyrok [ww. w sprawie Dorsch
Consult]), znajduje również zastosowanie, w przypadku gdy postępowanie organu,
uznawane za niezgodne z prawem wspólnotowym, stanowi orzeczenie sądu najwyższej
instancji państwa członkowskiego, takiego jak w niniejszym przypadku
Verwaltungsgerichtshof?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie:
Czy teza przyjęta w ww. wyroku Verwaltungsgerichtshof, że dodatek
specjalny za wysługę lat jest rodzajem premii za lojalność, jest sprzeczna z
bezpośrednio stosowaną normą prawa wspólnotowego, a w szczególności z zakazem
dyskryminacji pośredniej, zawartym w art. 48 traktatu WE oraz z utrwalonym
orzecznictwem Trybunału właściwym w tym zakresie?
4) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie:
Czy na podstawie normy prawa wspólnotowego, która została naruszona,
powstaje dla strony skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym prawo
podmiotowe?
5) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte:
Czy na podstawie treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie
prejudycjalnym Trybunał posiada informacje pozwalające mu na samodzielną ocenę,
czy Verwaltungsgerichtshof wyraźnie i znacznie nadużył w niniejszej sprawie
przysługującej mu swobody oceny, czy też przekaże on tę kwestię do rozpatrzenia
austriackiemu sądowi, który wystąpił z odesłaniem prejudycjalnym?.'
W
przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
15 W
pytaniach pierwszym i drugim, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy
zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasada, zgodnie z którą państwa
członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom
wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przypisywanego tym państwom, znajduje
również zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu
orzekającego w ostatniej instancji oraz, w przypadku odpowiedzi twierdzącej,
czy do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu
właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących takiego odszkodowania.
Uwagi
przedłożone Trybunałowi
16 G.
Köbler, rządy niemiecki i niderlandzki oraz Komisja uważają, że
odpowiedzialność państwa członkowskiego powstaje wskutek naruszenia prawa
wspólnotowego z uwagi na błąd przypisywany sądowi. Jednak rządy te oraz Komisja
uważają, że ta odpowiedzialność powinna być ograniczona i poddana warunkom
zawężającym dodanym do warunków sformułowanych w ww. wyroku w sprawach
połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame.
17 Odnośnie do tego rządy niemiecki i niderlandzki podnoszą, że w
rozumieniu ww. wyroku 'wystarczająco istotne naruszenie' ma miejsce jedynie
wtedy, gdy orzeczenie sądu narusza w sposób szczególnie poważny i wyraźny
mające zastosowanie prawo wspólnotowe. Według rządu niemieckiego naruszenie normy
prawa przez sąd jest szczególnie poważne i wyraźne tylko wtedy, gdy wykładnia
lub niezastosowanie prawa wspólnotowego po pierwsze nie da się obiektywnie
obronić, a po drugie, jest subiektywnie uważana za naruszenie umyślne. Takie
zawężające kryteria są uzasadnione względami ochrony zarówno zasady powagi
rzeczy osądzonej, jak i niezawisłości władzy sądowniczej. Ponadto taki
ograniczony system odpowiedzialności państwa za błędne orzeczenia sądów jest
zgodny, według rządu niemieckiego, z ogólną zasadą wspólną dla praw państw
członkowskich w rozumieniu art. 288 WE.
18 Rządy
niemiecki i niderlandzki utrzymują, że odpowiedzialność państwa członkowskiego
powinna ograniczać się do tych orzeczeń sądów, które nie podlegają zaskarżeniu,
w szczególności ze względu na to, że art. 234 WE nakłada obowiązek wystąpienia
z pytaniem prejudycjalnym jedynie na sądy powołane do wydawania takich
orzeczeń. Rząd niderlandzki uważa, że odpowiedzialność państwa powinna
powstawać jedynie w przypadkach wyraźnego i poważnego naruszenia tego
obowiązku.
19 Komisja
podnosi, że ograniczenie odpowiedzialności państwa w związku z orzeczeniami
sądowymi istnieje we wszystkich państwach członkowskich i jest konieczne w celu
zachowania powagi rzeczy osądzonej ostatecznych wyroków, a zatem również
stabilności prawa. Dlatego też przestrzega, by stwierdzać 'wystarczająco
istotne naruszenie' prawa jedynie wtedy, gdy sąd krajowy w sposób oczywisty
nadużywa swobody uznania lub narusza w widoczny sposób sens i zakres prawa
wspólnotowego. W niniejszej sprawie błąd zarzucany Verwaltungsgerichtshof jest
dopuszczalny i ta jego cecha stanowi jedno z kryteriów pozwalających na
uznanie, że nie zachodzi tu wystarczająco istotne naruszenie prawa (zob. wyrok
z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Rec. s. I-5123, pkt 43).
20 Ze
swej strony Republik Österreich i rząd austriacki (zwane dalej 'Republiką
Austrii'), a także rządy francuski i Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że
odpowiedzialność państwa członkowskiego nie powstaje w związku z naruszeniem
prawa wspólnotowego przypisywanego sądowi. Przytaczają one argumenty, dotyczące
powagi rzeczy osądzonej, zasady pewności prawa, niezawisłości władzy
sądowniczej, pozycji władzy sądowniczej we wspólnotowym porządku prawnym oraz
porównania z postępowaniami przed Trybunałem w celu pociągnięcia do
odpowiedzialności Wspólnoty na mocy art. 288 WE.
21 Republika
Austrii podnosi w szczególności, że ponowne dokonywanie oceny prawnej sądu
orzekającego w ostatniej instancji jest niezgodne z rolą takiego sądu, ponieważ
jego orzeczenia mają na celu ostateczne zakończenie sporu. Ponadto ze względu
na to, że Verwaltungsgerichtshof szczegółowo przeanalizował prawo wspólnotowe w
swoim wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., wykluczenie możliwości ponownego
wniesienia skargi do austriackiego sądu jest zgodne z prawem wspólnotowym. Poza
tym Republika Austrii utrzymuje, że przesłanki pociągnięcia do
odpowiedzialności państwa członkowskiego nie mogą różnić się od przesłanek
mających zastosowanie do odpowiedzialności Wspólnoty w podobnych okolicznościach.
Zważywszy na to, że art. 288 akapit drugi WE nie może być stosowany do
naruszenia prawa wspólnotowego przez Trybunał, ponieważ w takim przypadku byłby
on powołany do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej szkody przez niego samego
spowodowanej, czyli byłby jednocześnie sędzią i stroną, to wobec tego
odpowiedzialność państw członkowskich za szkodę wyrządzoną przez sąd orzekający
w ostatniej instancji też nie może powstawać.
22 Ponadto
Republika Austrii podnosi, że celem art. 234 WE nie jest przyznanie praw
jednostkom. W ramach postępowania w trybie prejudycjalnym, toczącego się przed
Trybunałem, strony w postępowaniu przed sądem krajowym nie mogą bowiem zmieniać
pytań prejudycjalnych ani spowodować uznania ich bezprzedmiotowości (zob. wyrok
z dnia 9 grudnia 1965 r. w sprawie 44/65 Singer, Rec. s. 1191). Jedynie
naruszenie przepisu, który ma na celu przyznanie praw jednostkom, mogłoby w
odpowiednim przypadku powodować powstanie odpowiedzialności państwa
członkowskiego. Zatem nie może ona powstawać w przypadku naruszenia art. 234 WE
przez sąd orzekający w ostatniej instancji.
23 Rząd
francuski twierdzi, że uznanie prawa do odszkodowania z tytułu rzekomo błędnego
zastosowania prawa wspólnotowego w prawomocnym orzeczeniu sądu krajowego byłoby
sprzeczne z zasadą poszanowania powagi rzeczy osądzonej, uznaną przez Trybunał
w wyroku z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C-126/97 Eco Swiss, Rec. s. I-3055.
Rząd ten podnosi w szczególności, że zasada nietykalności rzeczy prawomocnie
osądzonej ma fundamentalne znaczenie w systemach prawnych opartych na zasadzie
państwa prawa i poszanowaniu orzeczeń sądów. Tymczasem gdyby uznać
odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego przez organ wymiaru
sprawiedliwości, ta zasada państwa prawa i poszanowanie orzeczeń zostałyby
podważone.
24 Rząd
Zjednoczonego Królestwa utrzymuje, że w zasadzie z wyjątkiem między innymi
naruszenia praw podstawowych chronionych europejską Konwencją o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności, podpisaną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950
r. (zwaną dalej 'EKPC'), przeciwko Koronie nie można wnieść powództwa z tytułu
odpowiedzialności za orzeczenia sądu. Dodaje też, że zasadzie skutecznej
ochrony praw przyznanych przez przepisy wspólnotowe, która leży u podstaw
zasady odpowiedzialności państwa, daleko jest do bezwzględnego stosowania i
wymienia w tym zakresie terminy prekluzyjne. Zasada ta może być podstawą skargi
o odszkodowanie przeciwko państwu jedynie w rzadkich przypadkach, dla
niektórych ściśle określonych rodzajów orzeczeń krajowych. Korzyści wynikające
z uznania prawa do odszkodowania z tytułu błędnego orzeczenia sądu są zatem
ograniczone. Rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, że należało ocenić ich wagę w
zestawieniu z niektórymi innymi ważnymi względami.
25 Odnośnie
do powyższego przywołuje on po pierwsze zasadę pewności prawa i powagi rzeczy
osądzonej. Prawo nie popiera podważania orzeczeń sądów, chyba że w drodze
apelacji. Chodzi o ochronę strony wygrywającej i wzmocnienie interesu ogólnego
pewności prawa. W przeszłości Trybunał okazywał się skłonny do ograniczenia
zakresu zasady skutecznej ochrony w imię zachowania 'zasad, które leżą u
podstaw krajowego systemu prawnego, takich jak pewność prawa i poszanowanie
powagi rzeczy osądzonej, która z niej wynika' (ww. wyrok w sprawie Eco Swiss,
pkt 43-48). Uznanie odpowiedzialności państwa za błąd wymiaru sprawiedliwości
stworzyłoby zagrożenie zamieszania w prawie i postawiłoby strony sporu w stanie
niepewności co do ich sytuacji.
26 Po
drugie, rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że powaga i dobre imię władzy
sądowniczej zostałyby osłabione, gdyby błąd wymiaru sprawiedliwości mógł w
przyszłości skutkować powództwem o odszkodowanie. Po trzecie, utrzymuje on, że
niezawisłość władzy sądowniczej stanowi podstawową zasadę w porządkach konstytucyjnych
wszystkich państw członkowskich, której jednak nie można uważać za daną raz na
zawsze. Uznanie odpowiedzialności państwa za akty wymiaru sprawiedliwości
mogłoby stworzyć niebezpieczeństwo podważenia tej niezawisłości.
27 Po
czwarte, przyznanie sądom krajowym kompetencji do samodzielnego rozstrzygania w
sprawach, w których ma zastosowanie prawo wspólnotowe, oznacza przyjęcie, że
sądy te popełnią czasem błędy, od których nie przysługuje apelacja lub których
nie da się naprawić w inny sposób. Ta niedogodność zawsze była uważana za
dopuszczalną. Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że gdyby państwo mogło
ponosić odpowiedzialność za błąd wymiaru sprawiedliwości, czyli gdyby Trybunał
mógł orzekać w kwestii pytania prejudycjalnego w tym zakresie, Trybunał byłby
nie tylko właściwy do orzekania o trafności orzeczeń najwyższych instancji
krajowych, ale również do oceny wagi popełnionych błędów i ich dopuszczalności.
Konsekwencje tej sytuacji dla stosunków, o żywotnym znaczeniu, między
Trybunałem a sądami krajowymi, byłyby niewątpliwie niekorzystne.
28 Po
piąte, rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że mogłoby być trudno wskazać sąd
właściwy do rozstrzygania w tego rodzaju sprawie dotyczącej odpowiedzialności
państwa, a w szczególności w Zjednoczonym Królestwie, zarówno ze względu na jej
jednolity system wymiaru sprawiedliwości, jak i na ściśle stosowaną zasadę
stare decisis (zasada precedensu). Po szóste, utrzymuje, że jeśli państwo może
ponosić odpowiedzialność za błąd wymiaru sprawiedliwości, to odpowiedzialność
Wspólnoty za błędy sądów wspólnotowych powinna powstawać na tych samych
warunkach.
29 W
odniesieniu do drugiego pytania prejudycjalnego zarówno G. Köbler, jak i rządy
austriacki i niemiecki podnoszą, że do porządku prawnego każdego państwa
członkowskiego należy wskazanie sądu właściwego do rozstrzygania w sporach
mających za przedmiot prawa indywidualne, wynikające z prawa wspólnotowego.
Odpowiedź na to pytanie powinna być zatem twierdząca.
Odpowiedź
Trybunału
Zasada
odpowiedzialności państwa
30 Na
wstępie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż zasada odpowiedzialności
państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa
wspólnotowego mu przypisywanego jest nierozerwalnie związana z systemem
traktatu (wyrok z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i
C-9/90 Francovich i in., Rec. s. I-5357, pkt 35; ww. wyrok w sprawach
połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 31; wyroki: z dnia 26 marca
1996 r. w sprawie C-392/93 British Telecommunications, Rec. s. I-1631, pkt 38;
z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-5/94 Hedley Lomas, Rec. s. I-2553, pkt 24; z
dnia 8 października 1996 r. w sprawach połączonych C-178/94, C-179/94 i od
C-188/94 do C-190/94 Dillenkofer i in., Rec. s. I-4845, pkt 20; z dnia 2 kwietnia
1998 r. w sprawie C-127/95 Norbrook Laboratories, Rec. s. I-1531, pkt 106; ww.
wyrok w sprawie Haim, pkt 26).
31 Trybunał
orzekł również, że zasada ta ma zastosowanie we wszystkich przypadkach
naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, bez względu na to,
jaki organ państwowy naruszył swoim działaniem lub zaniechaniem normy
wspólnotowe (ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i
Factortame, pkt 32; wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C-302/97 Konle,
Rec. s. I-3099, pkt 62; ww. wyrok w sprawie Haim, pkt 27).
32 Jeśli
w międzynarodowym porządku prawnym państwo, które ponosi odpowiedzialność za
naruszenie zobowiązania międzynarodowego, traktowane jest jako całość, bez
względu na to, czy naruszenie, z którego wynikła szkoda, jest przypisywane
władzy ustawodawczej, sądowniczej czy wykonawczej, to powinno być tak tym
bardziej we wspólnotowym porządku prawnym, gdzie wszystkie władze państwowe, w
tym władza ustawodawcza, są obowiązane, przy wykonywaniu swoich zadań, do
przestrzegania norm nałożonych przez prawo wspólnotowe i mogących określać
bezpośrednio sytuację prawną jednostek (ww. wyrok w sprawach połączonych
Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 34).
33 W
obliczu zasadniczej roli, jaką pełni władza sądownicza w ochronie praw, które
jednostkom nadają przepisy wspólnotowe, pełna skuteczność tych przepisów
wspólnotowych zostałaby zakwestionowana, a ochrona praw, jakie ustanawiają,
uległaby osłabieniu, gdyby wykluczona była możliwość uzyskania przez jednostki,
pod pewnymi warunkami, naprawienia szkody wyrządzonej im w związku z
naruszeniem prawa wspólnotowego przez orzeczenie sądu państwa członkowskiego
orzekającego w ostatniej instancji.
34 Należy
podkreślić w tym względzie, że sąd orzekający w ostatniej instancji stanowi z
definicji ostatni organ, przed którym jednostki mogą dochodzić praw przyznanych
im przez prawo wspólnotowe. Ponieważ naruszenia tych praw w orzeczeniu takiego
sądu, które stało się prawomocne, nie można już naprawić, jednostki nie mogą
być pozbawione możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności państwa w celu
uzyskania w ten sposób sądowej ochrony swoich praw.
35 Stąd
też właśnie, między innymi w celu uniknięcia, aby prawa przyznane jednostkom
przez prawo wspólnotowe były naruszane, sąd krajowy, którego orzeczenia nie
podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zobowiązany jest na podstawie
art. 234 akapit trzeci WE zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem
o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
36 Tym
samym z wymagań związanych z ochroną praw jednostek, które powołują się na
prawo wspólnotowe, wynika, że powinny one mieć prawo do uzyskania przed sądem
krajowym odszkodowania za szkodę spowodowaną naruszeniem tych praw w związku z
orzeczeniem sądu orzekającego w ostatniej instancji (zob. podobnie ww. wyrok w
sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 35).
37 Niektóre rządy, które przedstawiły uwagi w ramach niniejszego
postępowania, podnoszą, że zasada odpowiedzialności państwa za szkody
wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego nie może być
stosowana do orzeczeń sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji.
Przytoczone tu zostały argumenty, wywiedzione między innymi z zasady pewności
prawa, a w szczególności z powagi rzeczy osądzonej, z niezawisłości i powagi
sądu, a także z braku sądów właściwych do rozstrzygania w sporach dotyczących
odpowiedzialności państwa z tytułu takich orzeczeń.
38 W
tym zakresie należy zauważyć, że nie można podważać znaczenia zasady powagi
rzeczy osądzonej (zob. ww. wyrok w sprawie Eco Swiss, pkt 46). Dla zapewnienia
stabilności prawa i stosunków prawnych, jak też prawidłowego administrowania
wymiarem sprawiedliwości istotne jest bowiem, aby orzeczenia sądowe, które
stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po
upływie przewidzianych dla tych środków terminów, były niepodważalne.
39 Należy
jednak pamiętać, że uznanie zasady odpowiedzialności państwa z tytułu
orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji samo w sobie nie skutkuje
naruszeniem powagi rzeczy osądzonej takiego orzeczenia. Postępowanie, którego
celem jest pociągnięcie do odpowiedzialności państwa, ma inny przedmiot i
niekoniecznie musi toczyć się pomiędzy tymi samymi stronami co postępowanie, w
którym zapadło orzeczenie korzystające z powagi rzeczy osądzonej. Strona
skarżąca w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności państwa uzyskuje bowiem w
razie wygranej zasądzenie od państwa odszkodowania, lecz niekoniecznie
podważenie powagi rzeczy osądzonej orzeczenia sądowego, które tę szkodę
spowodowało. W każdym razie zasada odpowiedzialności państwa, właściwa dla
wspólnotowego porządku prawnego, wymaga odszkodowania, a nie rewizji orzeczenia
sądu, które spowodowało szkodę.
40 Oznacza
to, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie stoi w sprzeczności z uznaniem zasady
odpowiedzialności państwa z tytułu orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej
instancji.
41 Argumenty
oparte na niezawisłości i powadze sądu również nie mogą być uwzględnione.
42 Należy
uściślić, że w odniesieniu do niezawisłości sędziego zasada odpowiedzialności
dotyczy nie osobistej odpowiedzialności sędziego, lecz odpowiedzialności
państwa. Tymczasem nie wydaje się, aby możliwość pociągnięcia państwa do
odpowiedzialności z tytułu orzeczeń sądowych sprzecznych z prawem wspólnotowym
niosła szczególne ryzyko podważenia niezawisłości sądu orzekającego w ostatniej
instancji.
43 Co
do argumentu wywiedzionego z zagrożenia, że powadze sądu orzekającego w
ostatniej instancji może uchybić fakt, iż jego orzeczenia, które stały się
prawomocne, mogłyby zostać w sposób domniemany podważone procedurą,
umożliwiającą pociągnięcie państwa do odpowiedzialności z tego tytułu, należy
stwierdzić, że istnienie środków prawnych, pozwalających pod pewnymi warunkami
na naprawienie szkodliwych konsekwencji błędnego orzeczenia sądu może być
równie dobrze uważane za dodatkowy walor systemu prawnego, a zatem ostatecznie
za zasadę wzmacniającą powagę władzy sądowniczej.
44 Kilka
rządów podnosiło również, że przeszkoda w stosowaniu zasady odpowiedzialności
państwa za orzeczenia sądów orzekających w ostatniej instancji polega na
trudności w wyznaczeniu sądu właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących
odszkodowania za szkody wynikające z takich orzeczeń.
45 W
tym względzie należy stwierdzić, że ponieważ z powodów związanych przede
wszystkim z koniecznością zapewnienia jednostkom ochrony praw, przyznanych im
przez normy prawa wspólnotowego, zasada odpowiedzialności państwa, która jest
nierozerwalnie związana ze wspólnotowym systemem prawnym, powinna być stosowana
do orzeczeń sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, na państwach
członkowskich spoczywa obowiązek umożliwienia zainteresowanym powołania się na
tę zasadę, poprzez udostępnienie im odpowiedniego środka prawnego. Stosowanie tej
zasady nie może być zagrożone wskutek braku właściwego sądu.
46 Zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem w braku uregulowania wspólnotowego to do krajowego
porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy określenie właściwych
sądów i uregulowanie trybów postępowania sądowego służących pełnemu
zagwarantowaniu praw jednostki wynikających z prawa wspólnotowego (zob. wyroki
z dnia 16 grudnia 1976 r.: w sprawie 33/76 Rewe, Rec. s. 1989, pkt 5; w sprawie
45/76 Comet, Rec. s. 2043, pkt 13; z dnia 27 lutego 1980 r. w sprawie 68/79
Just, Rec. s. 501, pkt 25; ww. wyrok w sprawach połączonych Francovich i in.,
pkt 42; wyrok z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C-312/93 Peterbroeck, Rec. s.
I-4599, pkt 12).
47 Z
zastrzeżeniem, że państwa członkowskie powinny zapewnić w każdym wypadku
skuteczną ochronę praw indywidualnych, wywiedzionych ze wspólnotowego porządku
prawnego, do Trybunału nie należy współdecydowanie o właściwości sądowej, które
może narzucić kwalifikację danej sytuacji prawnej opartej na gruncie prawa wspólnotowego,
a która dotyczy jurysdykcji krajowej (wyrok z dnia 18 stycznia 1996 r. w
sprawie C-446/93 SEIM, Rec. s. I-73, pkt 32; ww. wyrok w sprawie Dorsch
Consult, pkt 40).
48 Należy
również dodać, że o ile względy związane z poszanowaniem zasady powagi rzeczy
osądzonej lub niezawisłości sędziowskiej mogły skłonić krajowe systemy prawne
do przyjęcia niekiedy surowych ograniczeń możliwości pociągnięcia państwa do
odpowiedzialności za szkody wynikłe z błędnych orzeczeń sądów, o tyle względy
te nie mogą powodować całkowitego wykluczenia tej możliwości. Stosowanie bowiem
zasady odpowiedzialności państwa za orzeczenia sądowe jest przyjęte w taki czy
w inny sposób w większości państw członkowskich, jak zauważył rzecznik
generalny w pkt 77-82 swojej opinii, nawet jeśli jedynie pod restrykcyjnymi i
niejednorodnymi warunkami.
49 Zaznaczyć
też można, że w tym samym duchu EKPC, a w szczególności jej art. 41, pozwala
Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka na zasądzenie od państwa, które
naruszyło prawo podstawowe, odszkodowania na rzecz poszkodowanego za szkody
wynikłe z tego zachowania. Z orzecznictwa tego Trybunału wynika, że
odszkodowanie może również zostać przyznane, gdy naruszenie wynika z treści
orzeczenia sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji (zob. wyrok ETPC z
dnia 21 marca 2000 r. w sprawie Dulaurans przeciwko Francji, dotychczas
nieopublikowany).
50 Z
powyższego wynika, że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie mają
obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa
wspólnotowego im przypisywanego, ma również zastosowanie, gdy rozpatrywane
naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji. Do
porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu
właściwego do rozstrzygania w sporach dotyczących takiego odszkodowania.
W przedmiocie
warunków odpowiedzialności państwa
51 Co
się tyczy przesłanek, które muszą wystąpić, aby państwo członkowskie było
zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom w związku z
przypisywanym mu naruszeniem prawa wspólnotowego, z orzecznictwa Trybunału
wynika, że istnieją trzy takie przesłanki, a mianowicie: naruszona norma prawna
jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i
istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem ciążącego na
państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą (ww. wyrok w
sprawie Haim, pkt 36).
52 Odpowiedzialność
państwa za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w
ostatniej instancji, które narusza normę prawa wspólnotowego, podlega tym samym
przesłankom.
53 Jeśli
chodzi w szczególności o drugą z tych przesłanek i jej stosowanie w celu
ustalenia ewentualnej odpowiedzialności państwa z tytułu orzeczenia sądu
krajowego orzekającego w ostatniej instancji, należy wziąć pod uwagę specyfikę
funkcji sądowniczej, a także słuszne wymagania co do pewności prawa, jak
podnosiły również państwa członkowskie, które przedstawiły uwagi w niniejszej
sprawie. Odpowiedzialność państwa z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego
orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji powstaje tylko w
wyjątkowych przypadkach, gdy sąd w sposób oczywisty naruszył obowiązujące
prawo.
54 Celem
ustalenia, czy przesłanka ta została spełniona, sąd krajowy rozpatrujący
żądanie naprawienia szkody musi wziąć pod uwagę wszystkie elementy
charakteryzujące przedstawioną mu sytuację.
55 Do
elementów tych należą, między innymi, stopień jasności i precyzji naruszonej
normy, umyślność naruszenia, wybaczalny lub niewybaczalny charakter naruszenia
prawa, ewentualne stanowisko instytucji wspólnotowej, a także uchybienie przez
sąd krajowy obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym zgodnie z art.
234 akapit trzeci WE.
56
W każdym razie naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne,
jeżeli rozpatrywane orzeczenie zostało wydane z oczywistym naruszeniem
orzecznictwa Trybunału w tym zakresie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach
połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 57).
57 Trzy
przesłanki przypomniane w pkt 51 niniejszego wyroku są konieczne i
wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie
wyklucza możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej
restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego (zob. ww. wyrok w sprawach
połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 66).
58 Z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania, którego podstawę stanowi
bezpośrednio prawo wspólnotowe, jeżeli wskazane przesłanki zostaną spełnione,
naprawienie przez państwo wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie z prawem
krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy czym zasady dotyczące
naprawienia szkody, ustanowione przez prawo krajowe, nie mogą być mniej
korzystne niż zasady dotyczące podobnych krajowych środków prawnych i nie mogą
być tak skonstruowane, by w praktyce czynić otrzymanie odszkodowania
niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (ww. wyroki: w sprawach połączonych
Francovich i in., pkt 41-43; w sprawie Norbrook Laboratories, pkt 111).
59 Z
powyższego wynika, że na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć w ten
sposób, że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane do
naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom wskutek przypisywanego im naruszenia
prawa wspólnotowego, znajduje również zastosowanie, gdy rozpatrywane naruszenie
wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji, jeżeli naruszona
norma prawa wspólnotowego jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest
wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między
naruszeniem a poniesioną przez poszkodowanego szkodą. W celu ustalenia, czy
naruszenie jest wystarczająco istotne, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z
takiego orzeczenia, właściwy sąd krajowy powinien, mając na uwadze specyfikę
funkcji sądowniczej zbadać, czy to naruszenie posiada oczywisty charakter. Do
porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądu
właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących tego odszkodowania.
W
przedmiocie pytania trzeciego
60 Na
wstępie należy przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunał nie
jest właściwy, w ramach stosowania art. 234 WE, w przedmiocie oceny zgodności
prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Jednakże uwzględniając stan faktyczny
przedstawiony przez sąd krajowy, Trybunał może wywieść z treści pytań
przedstawionych przez sąd krajowy zagadnienia dotyczące wykładni prawa
wspólnotowego w celu umożliwienia sądowi krajowemu rozstrzygnięcia problemu
natury prawnej powstałego w ramach zawisłego przed nim sporu (zob. w
szczególności wyrok z dnia 3 marca 1994 r. w sprawach połączonych C-332/92,
C-333/92 i C-335/92 Eurico Italia i in., Rec. s. I-711, pkt 19).
61 Poprzez
pytanie trzecie sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni art.
48 traktatu oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15
października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz
Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2) należy dokonywać w ten sposób, że stoją na
przeszkodzie przyznaniu, na zasadach przewidzianych w § 50a GG, dodatku
specjalnego za wysługę lat, który zgodnie z wykładnią Verwaltungsgerichtshof w
wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowi premię za lojalność.
Uwagi
przedłożone Trybunałowi
62 G.
Köbler podnosi po pierwsze, że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa
w § 50a GG, nie jest premią za lojalność, lecz zwykłym składnikiem pensji, tak,
jak początkowo przyznał to Verwaltungsgerichtshof. Ponadto aż do wyroku
Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r. żaden austriacki sąd nie
uznawał tego dodatku za premię za lojalność.
63 Po
drugie, nawet w przypadku gdyby ten dodatek był premią za lojalność lub gdyby
premia taka mogła uzasadniać pośrednią dyskryminację, G. Köbler utrzymuje, że
nie istnieje w tym zakresie utrwalone orzecznictwo Trybunału. W tych
okolicznościach Verwaltungsgerichtshof przekroczył swoje uprawnienia, gdy
wycofał swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i sam orzekł
w tej sprawie, ponieważ wykładnia i definicja pojęć prawa wspólnotowego należy
do wyłącznej właściwości Trybunału.
64 Po
trzecie, G. Köbler podnosi wreszcie, że kryteria przyznawania dodatku
specjalnego za wysługę lat wykluczają możliwość uzasadnienia pośredniej
dyskryminacji, stosowanej wobec niego. Dodatek ten należy się bez względu na
to, na którym austriackim uniwersytecie skarżący pełniłby swoje obowiązki, a
nawet nie byłoby wymagane, aby wnioskodawca wykładał nieprzerwanie przez
piętnaście lat tę samą dyscyplinę.
65 Zaznaczając,
że Trybunał nie może dokonywać wykładni prawa krajowego, Republika Austrii
utrzymuje, że trzecie pytanie należy rozumieć tak, że sąd krajowy pragnie
uzyskać wykładnię art. 48 traktatu. W tym względzie podnosi, że przepis ten nie
stoi na przeszkodzie systemowi wynagrodzeń, który pozwala na uwzględnienie
kwalifikacji nabytych u innych pracodawców krajowych lub zagranicznych przez
kandydata na dane stanowisko w celu określenia jego wynagrodzenia oraz który
przewiduje dodatek, mogący być zakwalifikowany jako premia za lojalność, której
uzyskanie związane jest z określonym stażem pracy u jednego pracodawcy.
66 Republika
Austrii wyjaśnia, że mając na uwadze, iż G. Köbler jako profesor zwyczajny
uniwersytetu jest związany stosunkiem pracy prawa publicznego, jego pracodawcą
jest państwo austriackie. Tym samym profesor, który przeniósłby się z jednego austriackiego
uniwersytetu na drugi, nie zmieniłby pracodawcy. Republika Austrii podnosi, że
w Austrii istnieją również uniwersytety prywatne. Profesorowie, którzy na nich
wykładają, są zatrudnieni przez te placówki, a nie przez państwo, a więc ich
stosunki pracy nie podlegają przepisom GG.
67 Komisja
podnosi ze swej strony, że § 50a GG dokonuje, z naruszeniem art. 48 traktatu,
dyskryminacji między okresami pracy wykonywanej na uniwersytetach austriackich
oraz okresami pracy wykonywanej na uniwersytetach innych państw członkowskich.
68 Zdaniem
Komisji Verwaltungsgerichtshof wyraźnie błędnie zinterpretował w swojej
ostatecznej ocenie zakres ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou. Według
Komisji w świetle nowych elementów interpretacji prawa krajowego sąd ten
powinien podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
po jego przeformułowaniu. Trybunał bowiem nigdy nie orzekł jasno, że premia za
lojalność może stanowić uzasadnienie dla przepisu dyskryminującego pracowników
z innych państw członkowskich.
69 Ponadto
Komisja podnosi, że nawet jeśli dodatek specjalny za wysługę lat, rozpatrywany
w postępowaniu przed sądem krajowym, powinien być uznany za premię za
lojalność, to nie mógłby uzasadniać przeszkody w swobodnym przepływie pracowników.
Uważa ona, że prawo wspólnotowe zasadniczo nie stoi na przeszkodzie temu, aby
pracodawca dążył do zatrzymania wykwalifikowanych pracowników, przyznając
swojemu personelowi podwyżki pensji lub premie w zależności od długości stażu w
przedsiębiorstwie. Jednak 'premia za lojalność', o której mowa w § 50a GG,
różni się, zdaniem Komisji, od premii wywołujących skutki wyłącznie w obrębie
przedsiębiorstwa, ponieważ oddziałuje ona na poziomie państwa członkowskiego, z
wyłączeniem innych państw członkowskich, a tym samym bezpośrednio wpływa na
swobodny przepływ wykładowców. Poza tym austriackie uniwersytety konkurują nie
tylko z placówkami innych państw członkowskich, lecz również między sobą.
Tymczasem wspomniany przepis nie wywiera skutków, jeśli chodzi o ten drugi
rodzaj konkurencji.
Odpowiedź
Trybunału
70 Dodatek
specjalny za wysługę lat, przyznawany przez państwo austriackie jako pracodawcę
profesorom uniwersytetu na podstawie § 50a GG, stanowi korzyść finansową w
dodatku do pensji podstawowej, której wysokość już i tak jest zależna od stażu
pracy. Profesor uniwersytecki otrzymuje ten dodatek, jeżeli wykonywał swój
zawód przez co najmniej piętnaście lat na austriackim uniwersytecie i jeśli
ponadto otrzymuje od co najmniej czterech lat zwykły dodatek za wysługę lat.
71 Oznacza
to, że § 50a GG wyklucza wszelką możliwość uwzględnienia, dla celów przyznania
przewidzianego w nim dodatku specjalnego, okresów pracy, którą profesor
uniwersytetu wykonywał w państwie członkowskim innym niż Republika Austrii.
72 Trzeba
stwierdzić, że taki system może stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie
pracowników z dwóch powodów.
73 Po
pierwsze, system ten jest niekorzystny dla pracowników migrujących, będących
obywatelami państw członkowskich innych niż Republika Austrii, ponieważ
pracownikom tym odmawia się uznania okresów pracy przepracowanych w tych
państwach w charakterze profesorów uniwersytetu, tylko ze względu na to, że
okresy te nie zostały przepracowane na uniwersytecie austriackim (zob. podobnie
w odniesieniu do porównywalnego przepisu greckiego wyrok z dnia 12 marca 1998
r. w sprawie C-187/96 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I-1095, pkt 20, 21).
74 Po
drugie, bezwarunkowa odmowa uznania okresów pracy profesora uniwersyteckiego w
innym państwie członkowskim niż Republika Austrii utrudnia swobodny przepływ
pracowników mieszkających w Austrii, tak samo jak powstrzymuje ich od
opuszczenia kraju w celu skorzystania z tej swobody. Po powrocie do Austrii
bowiem lata doświadczenia w charakterze profesora uniwersyteckiego w innym
państwie członkowskim, a zatem przy wykonywaniu porównywalnej pracy, nie
zostaną uwzględnione dla celów dodatku specjalnego za wysługę lat, o którym
mowa w § 50a GG.
75 Na
wnioski te nie wpływa okoliczność, podniesiona przez Republikę Austrii, że
wynagrodzenie migrujących profesorów uniwersyteckich, z racji określonej w § 48
ust. 3 GG możliwości przyznania im wyższego wynagrodzenia podstawowego w celu
wspierania naboru profesorów zagranicznych uniwersytetów, jest często bardziej
korzystne niż wynagrodzenie, które otrzymują profesorowie uniwersytetów
austriackich, nawet wliczając dodatek specjalny za wysługę lat.
76 Z
jednej strony § 48 ust. 3 GG umożliwia bowiem jedynie, a nie gwarantuje, że
profesor zagranicznego uniwersytetu otrzyma z chwilą mianowania na profesora
austriackiego uniwersytetu wynagrodzenie wyższe niż wynagrodzenie profesorów
uniwersytetów austriackich, posiadających takie samo doświadczenie. Z drugiej
strony dodatek do wynagrodzenia, na którego przyznanie z chwilą zatrudnienia
zezwala § 48 ust. 3 GG, ma całkowicie odmienny charakter niż dodatek specjalny
za wysługę lat. Tym samym wspomniany przepis nie stoi na przeszkodzie temu, by
§ 50a GG skutkował nierównym traktowaniem migrujących profesorów
uniwersyteckich w stosunku do austriackich profesorów uniwersyteckich i
stwarzał w ten sposób przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników,
gwarantowanym w art. 48 traktatu.
77 W
konsekwencji rozwiązanie polegające na przyznaniu dodatku specjalnego za
wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, może stanowić przeszkodę w swobodnym
przepływie pracowników, czego z zasady zakazują art. 48 traktatu oraz art. 7
ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68. Takie rozwiązanie może być dopuszczalne
jedynie dla osiągnięcia słusznego celu zgodnego z traktatem i jeżeli jest uzasadnione
nadrzędnymi wymogami interesu ogólnego. Jednak do tego jeszcze jego stosowanie
w takim przypadku musi być właściwe do realizacji celu, któremu służy, i nie
wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności
wyroki: z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C-19/92 Kraus, Rec. s. I-1663, pkt
32; z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Gebhard, Rec. s. I-4165, pkt
37; z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. s. I-4921, pkt
104).
78 W
wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof orzekł, że dodatek
specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG stanowi, zgodnie z prawem
krajowym, premię mająca wynagrodzić lojalność austriackich profesorów
uniwersyteckich wobec ich jedynego pracodawcy - państwa austriackiego.
79 Należy
zatem zbadać, czy okoliczność, że wspomniany dodatek stanowi zgodnie z prawem
krajowym premię za lojalność, można uważać w prawie wspólnotowym za wskazanie,
że stoi za nim nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, który może uzasadnić przeszkodę
w swobodnym przepływie, stworzoną przez ten dodatek.
80 Odnośnie
do powyższego należy na wstępie stwierdzić, że Trybunał nie miał jeszcze okazji
orzekać, czy premia za lojalność mogłaby uzasadnić przeszkodę w swobodnym
przepływie pracowników.
81 W
pkt 27 ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou oraz w pkt 49 wyroku z
dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie C-195/98 Österreichischer
Gewerkschaftsbund, Rec. s. I-10497, Trybunał odrzucił argumenty przedstawione w
tym względzie odpowiednio przez rządy niemiecki i austriacki. Trybunał
stwierdził bowiem, że rozpatrywane w tych sprawach przepisy nie mogły w żadnym
razie mieć na celu wynagrodzenia lojalności pracownika wobec swego pracodawcy,
ponieważ podwyżka wynagrodzenia, którą pracownik otrzymywał ze stażem pracy,
była zależna od lat pracy przepracowanych u wielu pracodawców. Ponieważ w
sprawach, w których zostały wydane te wyroki, podwyżka wynagrodzenia nie
stanowiła premii za lojalność, nie istniała konieczność zbadania przez
Trybunał, czy premia taka mogłaby sama w sobie uzasadnić przeszkodę w swobodnym
przepływie pracowników.
82 W
niniejszej sprawie Verwaltungsgerichtshof orzekł w swym wyroku z dnia 24
czerwca 1998 r., że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG,
wynagradza lojalność pracownika wobec jednego tylko pracodawcy.
83 O
ile nie można wykluczyć, że cel wzmocnienia przywiązania pracowników do
pracodawców w ramach polityki badawczej lub nauczania akademickiego stanowi
nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, o tyle trzeba stwierdzić, że w odniesieniu
do swoistych cech rozwiązania rozpatrywanego w postępowaniu przed sądem
krajowym, przeszkoda, którą ono stwarza, nie może być uzasadniona w świetle
tego celu.
84 Po
pierwsze, chociaż wszyscy profesorowie państwowych uniwersytetów austriackich
są opłacani przez jednego pracodawcę, czyli państwo austriackie, to są oni
zatrudniani w różnych uniwersytetach. Tymczasem na rynku pracy profesorów
uniwersyteckich te różne uniwersytety austriackie konkurują nie tylko z
uniwersytetami innych państw członkowskich i państw trzecich, lecz również
między sobą. Jeśli chodzi o ten drugi rodzaj konkurencji, należy stwierdzić, że
rozwiązanie rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym nie sprzyja
zachowaniu przez profesora lojalności wobec uniwersytetu austriackiego, na
którym wykłada.
85 Po
drugie, jeżeli dodatek specjalny za wysługę lat ma wynagradzać pracownikom
lojalność wobec ich pracodawcy, to skutkuje on również nagradzaniem
austriackich profesorów uniwersyteckich, którzy kontynuują wykonywanie zawodu
na terytorium Austrii. Dodatek ten może więc wywrzeć wpływ na wybory dokonywane
przez profesorów między pracą na uniwersytecie austriackim a pracą na
uniwersytecie w innym państwie członkowskim.
86 Tym
samym skutkiem dodatku specjalnego za wysługę lat, rozpatrywanego w
postępowaniu przed sądem krajowym, jest nie tylko wynagrodzenie lojalności
pracownika wobec jego pracodawcy. Wiąże się on również z podziałem rynku pracy
profesorów uniwersyteckich według terytorium Austrii i jest sprzeczne z samą zasadą
swobodnego przepływu pracowników.
87 Wynika
z powyższego, że rozwiązanie takie jak dodatek specjalny za wysługę lat,
przewidziany w § 50a GG, stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników,
której nie można uzasadnić nadrzędnymi względami interesu ogólnego.
88 Trzeba
zatem odpowiedzieć na trzecie pytanie prejudycjalne, że wykładni art. 48
traktatu oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68 należy dokonywać w ten
sposób, że stoją one na przeszkodzie przyznaniu, na zasadach przewidzianych w §
50a GG, dodatku specjalnego za wysługę lat, który zgodnie z wykładnią daną
przez Verwaltungsgerichtshof w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. stanowi premię
za lojalność.
W
przedmiocie pytań czwartego i piątego
89 W
pytaniach czwartym i piątym, które należy rozpatrywać łącznie, sąd krajowy
zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w niniejszym przypadku rozpatrywanym w
postępowaniu przed sądem krajowym odpowiedzialność państwa powstaje z tytułu
naruszenia prawa wspólnotowego w wyroku Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca
1998 r.
Uwagi
przedłożone Trybunałowi
90 Odnośnie
do pytania czwartego G. Köbler, rząd niemiecki oraz Komisja podnoszą, że art.
48 traktatu ma bezpośrednie zastosowanie i rodzi dla jednostek prawa
podmiotowe, które władze i sądy krajowe mają obowiązek chronić.
91 Republika
Austrii utrzymuje, że należy udzielić odpowiedzi na pytanie czwarte tylko
wtedy, jeżeli Trybunał nie odpowie na pytania poprzednie w sugerowany przez nią
sposób. Ponieważ pytanie czwarte zostało, zdaniem Republiki Austrii, zadane
tylko na wypadek, gdyby udzielono twierdzącej odpowiedzi na pytanie trzecie,
które ona uważa za niedopuszczalne, proponuje Trybunałowi pozostawić pytanie
czwarte bez odpowiedzi. Ponadto podnosi ona, że pytanie to nie jest jasne z
tego względu, że postanowienie w przedmiocie odesłania prejudycjalnego nie
zawierało uzasadnienia do tego pytania.
92 Jeśli
chodzi o pytanie piąte, G. Köbler utrzymuje, że należy na nie odpowiedzieć
twierdząco, ponieważ jego zdaniem Trybunał posiada wszelkie informacje
pozwalające mu na samodzielną ocenę, czy Verwaltungsgerichtshof w sposób
oczywisty i znaczny nadużył w sprawie przed sądem krajowym przysługującej mu
swobody oceny.
93 Republika
Austrii uważa, że sądy krajowe same powinny stosować kryteria odpowiedzialności
państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa
wspólnotowego.
94 W
każdym razie, na wypadek gdyby Trybunał sam udzielił odpowiedzi na pytanie, czy
Republika Austrii ponosi odpowiedzialność, utrzymuje ona, po pierwsze, że celem
art. 177 traktatu WE (obecnie art. 234 WE) nie jest przyznanie praw jednostkom.
Uważa więc, że ten warunek odpowiedzialności nie jest spełniony.
95 Po
drugie, nie podlega dyskusji, że sądom krajowym przysługuje, w ramach sporów
zawisłych przed nimi, szeroka swoboda oceny, aby ustalić, czy powinny wystąpić
z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Odnośnie do tego
Republika Austrii twierdzi, że w zakresie, w jakim Trybunał uznał w ww. wyroku
w sprawie Schöning Kougebetopoulou, że premie za lojalność nie są zasadniczo
sprzeczne z przepisami dotyczącymi swobodnego przepływu pracowników,
Verwaltungsgerichtshof doszedł do słusznego wniosku, że w sprawie, którą miał
rozpoznać, sam mógł rozstrzygnąć zagadnienia prawa wspólnotowego.
96 Po
trzecie, gdyby Trybunał przyznał, że Verwaltungsgerichtshof nie zastosował się
do prawa wspólnotowego w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., zachowanie tego sądu
nie mogłoby być w każdym razie uznane za istotne naruszenie tego prawa.
97 Po
czwarte, Republika Austrii utrzymuje, że wycofanie przez Verwaltungsgerichtshof
skierowanego do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
nie może w żadnym wypadku przedstawiać związku przyczynowego ze szkodą,
podnoszoną przez G. Köblera. Rozumowanie takie opierałoby się bowiem na
całkowicie niedopuszczalnym domniemaniu, że orzeczenie prejudycjalne Trybunału,
w przypadku gdyby wniosek został podtrzymany, na pewno potwierdziłoby tezę
prawną stawianą przez G. Köblera. Inaczej mówiąc, oznaczałoby, że szkoda
polegająca na niewypłaceniu dodatku specjalnego za wysługę lat za okres od dnia
1 stycznia 1995 r. do dnia 28 lutego 2001 r. nie zaszłaby, gdyby wniosek o
wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został podtrzymany i przyniósł skutek
w postaci orzeczenia Trybunału. Tymczasem nie można opierać argumentacji strony
w sprawie przed sądem krajowym na odgórnym założeniu, co Trybunał postanowiłby
w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym, ani dochodzić na tej podstawie
szkody.
98 Rząd
niemiecki utrzymuje ze swej strony, że właściwy sąd krajowy sam ma obowiązek
określić, czy spełnione są warunki odpowiedzialności państwa.
99 Komisja
uważa, że państwo członkowskie nie ponosi odpowiedzialności w sprawie przed
sądem krajowym. Mimo że według niej Verwaltungsgerichtshof źle zinterpretował w
swoim wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. ww. wyrok w sprawie Schöning
Kougebetopoulou, a ponadto naruszył art. 48 traktatu, gdy orzekł, że § 50a GG
nie jest sprzeczny z prawem wspólnotowym, to naruszenie to jest w pewnej mierze
dopuszczalne.
Odpowiedź
Trybunału
100 Z
orzecznictwa Trybunału wynika, że stosowanie kryteriów pozwalających ustalić
odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku
naruszenia prawa wspólnotowego powinno, co do zasady, należeć do sądów
krajowych (ww. wyrok w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame,
pkt 58), zgodnie ze wskazówkami dotyczącymi postępowania w tym zakresie
udzielonymi przez Trybunał (ww. wyroki: w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur
i Factortame, pkt 55-57; w sprawie British Telecommunications, pkt 41; wyrok z
dnia 17 października 1996 r. w sprawach połączonych C-283/94, C-291/94 i
C-292/94 Denkavit i in., Rec. s. I-5063, pkt 49; ww. wyrok w sprawie Konle, pkt
58).
101 Jednak
Trybunał posiada w niniejszej sprawie wszelkie informacje, aby móc ustalić, czy
spełnione są warunki niezbędne do pociągnięcia państwa członkowskiego do
odpowiedzialności.
W przedmiocie
naruszonej normy prawnej, która powinna przyznawać prawa jednostkom
102 Normy
prawa wspólnotowego, których naruszenie jest rozpatrywane w sprawie przed sądem
krajowym, to, jak wynika z odpowiedzi na pytanie trzecie, art. 48 traktatu i
art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68. Przepisy te określają konsekwencje
wynikające z podstawowej zasady swobodnego przepływu pracowników wewnątrz
Wspólnoty, zakazując wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność
państwową między pracownikami państw członkowskich, między innymi w zakresie
wynagrodzenia.
103 Nie
można zaprzeczyć, że przepisy te mają na celu przyznanie praw jednostkom.
W przedmiocie
wystarczająco istotnego naruszenia
104 Na
wstępie należy przypomnieć przebieg postępowania, które legło u podstaw wyroku
Verwaltungsgerichtshof z dnia 24 czerwca 1998 r.
105 W
sporze zawisłym przed tym sądem między G. Köblerem a Bundesminister für
Wissenschaft, Forschung und Kunst (federalnym ministrem ds. nauki, badań i
sztuki), dotyczącym odmowy przyznania G. Köblerowi specjalnego dodatku za
wysługę lat, przewidzianego w § 50a GG, sąd ten zwrócił się postanowieniem z
dnia 22 października 1997 r., które zostało zarejestrowane w sekretariacie
Trybunału pod numerem C-382/97 do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w
przedmiocie wykładni art. 48 traktatu i art. 1-3 rozporządzenia nr 1612/68.
106 Verwaltungsgerichtshof
stwierdził między innymi w tym postanowieniu, że w celu rozstrzygnięcia sporu
zawisłego przed nim 'decydujące znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy jest
sprzeczne z prawem pochodzenia wspólnotowego, potwierdzonym art. 48 traktatu
[...], aby ustawodawca austriacki uzależniał »dodatek specjalny za wysługę lat
dla zwyczajnych profesorów uniwersyteckich«, który nie posiada charakteru
premii za lojalność, ani nagrody, lecz stanowi część wynagrodzenia w ramach
systemu awansowania w siatce płac, od piętnastoletniego stażu, który musi być
zdobyty na uniwersytecie austriackim'.
107 Należy
po pierwsze stwierdzić, że to postanowienie w przedmiocie odesłania
prejudycjalnego niedwuznacznie wskazuje, że wtedy Verwaltungsgerichtshof
uważał, że na mocy prawa krajowego przedmiotowy dodatek specjalny za wysługę
lat nie stanowi premii za lojalność.
108 Następnie
z przedstawionych przez rząd austriacki uwag na piśmie w sprawie C-382/97
wynika, że aby dowieść, że § 50a GG nie może naruszać zasady swobodnego
przepływu pracowników, zawartej w art. 48 traktatu, rząd ten utrzymywał
jedynie, że dodatek specjalny za wysługę lat, o którym mowa w tym przepisie,
stanowi premię za lojalność.
109 Wreszcie
należy przypomnieć, że Trybunał już orzekł w pkt 22 i 23 ww. wyroku w sprawie
Schöning Kougebetopoulou, że przepis, który uzależnia wynagrodzenie pracownika
od stażu pracy, ale wyklucza wszelką możliwość uwzględnienia porównywalnych
okresów zatrudnienia, przepracowanych w służbie publicznej w innym państwie członkowskim,
może naruszyć art. 48 traktatu.
110 Ponieważ
z jednej strony Trybunał orzekł już, że taki przepis może spowodować naruszenie
tego postanowienia traktatu, a z drugiej strony, jedyne uzasadnienie
przedstawione w tym względzie przez rząd austriacki nie było zasadne w świetle
samego postanowienia w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, sekretarz
Trybunału, pismem z dnia 11 marca 1998 r. przekazał ww. wyrok w sprawie
Schöning Kougebetopoulou do Verwaltungsgerichtshof, w celu umożliwienia mu
zbadania, czy posiada elementy wykładni prawa wspólnotowego potrzebne do
rozstrzygnięcia sporu przed nim zawisłego, oraz zwrócił się z pytaniem, czy w
świetle tego wyroku, uważa, że podtrzymywanie wniosku o wydanie orzeczenia w
trybie prejudycjalnym jest konieczne.
111 Postanowieniem
z dnia 25 marca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wezwał strony sporu, aby
ustosunkowały się do pytania sekretarza Trybunału, zaznaczając, że z wstępnej
analizy wynika, iż kwestia prawna, będąca przedmiotem tego postępowania w
trybie prejudycjalnym, została rozstrzygnięta na korzyść G. Köblera.
112 Postanowieniem
z dnia 24 czerwca 1998 r. Verwaltungsgerichtshof wycofał wniosek o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym, uznając, że podtrzymywanie tego wniosku
stało się niepotrzebne do rozstrzygnięcia sporu. Wskazał, że decydującą kwestią
w tej sprawie było ustalenie, czy dodatek specjalny za wysługę lat, o którym
mowa w § 50a GG, jest premią za lojalność, oraz że kwestia ta powinna zostać
rozstrzygnięta w ramach prawa krajowego.
113 W
tym zakresie Verwaltungsgerichtshof stwierdził w swoim wyroku z dnia 24 czerwca
1998 r., że 'w swoim postanowieniu w przedmiocie odesłania prejudycjalnego z
dnia 22 października 1997 r. przyjął, [...] że dodatek specjalny za wysługę lat
dla mianowanych profesorów uniwersyteckich' nie ma charakteru premii za
lojalność ani nagrody", i że 'odstępuje od tej tezy, wyrażonej w sposób
niewiążący dla stron postępowania sądowo-administracyjnego'.
Verwaltungsgerichtshof doszedł bowiem w tym wyroku do wniosku, że dodatek ten
stanowi jednak premię za lojalność.
114 Z
powyższego wynika, że po tym, jak sekretarz Trybunału zwrócił się do
Verwaltungsgerichtshof z pytaniem, czy podtrzymuje swój wniosek o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd ten zmienił kwalifikację dodatku
specjalnego za wysługę lat w prawie krajowym.
115 W
następstwie tej zmiany kwalifikacji dodatku specjalnego za wysługę lat, o
którym mowa w § 50a GG, Verwaltungsgerichtshof oddalił powództwo G. Köblera. W
swym wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. wywiódł z ww. wyroku w sprawie Schöning
Kougebetopoulou, że skoro dodatek powinien być uznany za premię za lojalność,
to może być uzasadniony, nawet jeżeli sam w sobie jest sprzeczny z zasadą
niedyskryminacji, zawartą w art. 48 traktatu.
116 Tymczasem,
jak wynika z pkt 80 i 81 niniejszego wyroku, Trybunał nie wypowiedział się w
ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou w przedmiocie tego, czy i pod
jakimi warunkami przeszkoda w swobodnym przepływie pracowników, którą niesie ze
sobą premia za lojalność, mogłaby być uzasadniona. Wnioski wysnute przez
Verwaltungsgerichtshof opierają się na błędnym rozumieniu tego wyroku.
117 Tym
samym, ponieważ z jednej strony Verwaltungsgerichtshof zmienił swoją wykładnię
prawa krajowego i zakwalifikował rozwiązanie, o którym mowa w § 50a GG, jako
premię za lojalność po tym, jak przekazano mu ww. wyrok w sprawie Schöning
Kougebetopoulou, z drugiej zaś Trybunał nie miał jeszcze okazji orzekać w
przedmiocie tego, czy przeszkoda w swobodnym przepływie pracowników, którą
niesie ze sobą premia za lojalność, mogłaby być uzasadniona,
Verwaltungsgerichtshof powinien był podtrzymać swój wniosek o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
118 Sąd
ten bowiem nie mógł uznać, że rozwiązanie rozpatrywanej kwestii prawnej
wynikało z utrwalonego orzecznictwa Trybunału lub też że nie pozostawiało
uzasadnionych wątpliwości (zob. wyrok z dnia 6 października 1982 r. w sprawie
283/81 CILFIT i in., Rec. s. 3415, pkt 14, 16). Był on zatem zobowiązany, na
podstawie art. 177 akapit trzeci traktatu, do podtrzymania swojego wniosku o
wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
119 Ponadto,
jak wynika z odpowiedzi na pytanie trzecie, rozwiązanie takie jak dodatek
specjalny za wysługę lat, o którym mowa w § 50a GG, nawet jeżeli może być
zakwalifikowane jako premia za lojalność, stanowi przeszkodę w swobodnym
przepływie pracowników sprzeczną z prawem wspólnotowym. Verwaltungsgerichtshof
naruszył więc swoim wyrokiem z dnia 24 czerwca 1998 r. prawo wspólnotowe.
120 Należy
zatem zbadać, czy to naruszenie prawa wspólnotowego posiada oczywisty
charakter, zwłaszcza w świetle czynników, które należy uwzględnić w tym celu,
zgodnie ze wskazówkami udzielonymi w art. 55 i 56 niniejszego wyroku.
121 W
tym względzie należy uznać, po pierwsze, że naruszenie norm wspólnotowych, o
którym mowa w odpowiedzi na pytanie trzecie, nie może samo w sobie otrzymać
takiej kwalifikacji.
122 Prawo
wspólnotowe nie reguluje bowiem wyraźnie kwestii, czy sposób na wzmocnienie
przywiązania pracownika do swojego pracodawcy, polegający na premii za
lojalność, który niesie ze sobą przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników,
może być uzasadniony, a zatem być zgodny z prawem wspólnotowym. Na to pytanie
nie było również odpowiedzi w orzecznictwie Trybunału. Ponadto odpowiedź taka
nie jest oczywista.
123 Po
drugie, okoliczność, że rozpatrywany sąd krajowy powinien był, jak to zostało
ustalone w pkt 118 niniejszego wyroku, podtrzymać swój wniosek o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie ma wpływu na powyższą konkluzję. W tym
przypadku Verwaltungsgerichtshof postanowił bowiem wycofać wniosek o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym, uznając, że odpowiedź na pytanie dotyczące
prawa wspólnotowego wynika już z ww. wyroku w sprawie Schöning Kougebetopoulou.
To zatem błędne odczytanie tego wyroku spowodowało, że Verwaltungsgerichtshof
nie uważał już za konieczne przedstawienia tego zagadnienia dotyczącego
wykładni Trybunałowi.
124 W
tych okolicznościach oraz mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy,
nie można uznać, że stwierdzone w pkt 119 niniejszego wyroku naruszenie posiada
oczywisty charakter, a zatem jest wystarczająco istotne.
125 Należy
dodać, że ta odpowiedź nie zwalnia zainteresowanego państwa członkowskiego z
obowiązków wynikających z odpowiedzi udzielonej przez Trybunał na trzecie
pytanie prejudycjalne.
126 Na
czwarte i piąte pytania prejudycjalne trzeba zatem odpowiedzieć w ten sposób,
że naruszenie prawa wspólnotowego, takie jak wynikające, w okolicznościach
niniejszej sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym, z wyroku Verwaltungsgerichtshof
z dnia 24 czerwca 1998 r., nie posiada oczywistego charakteru, wymaganego celem
pociągnięcia na mocy prawa wspólnotowego państwa członkowskiego do
odpowiedzialności z tytułu orzeczenia jednego z jego sądów, orzekającego w
ostatniej instancji.
W
przedmiocie kosztów
127 Koszty poniesione przez
rządy austriacki, niemiecki, francuski, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa
oraz przez Komisję w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi nie podlegają
zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma
charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do
niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Wyrok
Trybunału
Sprawiedliwości
z dnia 30 września
2003 r.
C-224/01
1. The principle that Member States
are obliged to make good damage caused to individuals by infringements of
Community law for which they are responsible is also applicable when the
alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last
instance.
That principle, inherent in the
system of the Treaty, applies to any case in which a Member State breaches
Community law, whichever is the authority of the Member State whose act or omission
was responsible for the breach.
It is for the legal system of each
Member State to designate the court competent to adjudicate on disputes
relating to such reparation. Subject to the reservation that it is for the
Member States to ensure in each case that those rights are effectively
protected, it is not for the Court to become involved in resolving questions of
jurisdiction to which the classification of certain legal situations based on
Community law may give rise in the national judicial system.
(see paras 30-31, 33, 46-47, 50,
operative part 1)
2. Member States are obliged to make
good damage caused to individuals by infringements of Community law for which
they are responsible where the rule of Community law infringed is intended to
confer rights on individuals, the breach is sufficiently serious and there is a
direct causal link between that breach and the loss or damage sustained by the
injured parties. In order to determine whether the infringement is sufficiently
serious when the infringement at issue stems from a decision of a court
adjudicating at last instance, the competent national court must, taking into
account the specific nature of the judicial function and the legitimate
requirement of legal certainty, determine whether that infringement is
manifest.
In particular, the national court
must take account of all the factors which characterise the situation put
before it. Those factors include, in particular, the degree of clarity and
precision of the rule infringed, whether the infringement was intentional,
whether the error of law was excusable or inexcusable, the position taken,
where applicable, by a Community institution and non-compliance by the court in
question with its obligation to make a reference for a preliminary ruling under
the third paragraph of Article 234 EC.
In any event, an infringement of
Community law will be sufficiently serious where the decision concerned was
made in manifest breach of the case-law of the Court in the matter.
(see paras 51-56, operative part 1)
3. Article 48 of the Treaty (now,
after amendment, Article 39 EC) and Article 7(1) of Regulation No 1612/68 on
freedom of movement for workers within the Community are to be interpreted as
meaning that they preclude the grant by a Member State qua employer, of a
special length-of-service increment to university professors which secures a
financial benefit in addition to basic salary, the amount of which is already
dependent on length of service, and which a university professor receives if he
has carried on that profession for at least 15 years with a university in that
Member State and if, furthermore, he has been in receipt for at least four
years of the normal length-of-service increment.
As it precludes, for the purpose of
the grant of the special length-of-service increment for which it provides, any
possibility of taking into account periods of activity completed by a
university professor in another Member State, such a regime is clearly likely
to impede freedom of movement for workers.
Although it cannot be excluded that
an objective of rewarding workers' loyalty to their employers in the context of
policy concerning research or university education constitutes a pressing
public-interest reason, the obstacle which such a measure entails clearly
cannot be justified in the light of such an objective.
(see paras 70-72, 83,
operative part 2)
4. An infringement of Community law
does not have the requisite manifest character for liability under Community
law to be incurred by a Member State for a decision of one of its courts
adjudicating at last instance when, firstly, Community law does not expressly
cover the issue of law in question, there is no answer to be found in the
Court's case-law and the answer is not obvious and secondly, the infringement
is not deliberate in nature but results from the incorrect reading of a
judgment of the Court.
(see paras 122-123, 126,
operative part 3)
LEX nr 193746, ECR 2003/8-/I-10239
193746
Dz.U.UE.L.1968.257.2: art. 7
Dz.U.2004.90.864/2: art. 45
glosa: Półtorak N. Glosa do wyroku
TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.
glosa aprobująca: Mijal P. Glosa
do wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.
glosa: Classen C.D. Glosa do
wyroku TS z dnia 30 września 2003 r., C-224/01.
artykuł: Wattel P.J. Köbler, CILFIT and
Welthgrove: We can’t go on meeting like this.
Opinia Rzecznika
Generalnego
Streszczenie
Summary of the Judgment
1. Community law - Rights conferred
on individuals - Infringement by a Member State - Obligation to make good
damage caused to individuals - Infringement attributable to a supreme court -
No effect - Court competent to decide a case relating to such compensation -
Application of national law
2. Community law - Rights conferred
on individuals - Infringement by a Member State - Obligation to make good
damage caused to individuals - Conditions in the event of infringement
attributable to a supreme court - Manifest character of the infringement -
Criteria
3. Freedom of movement for persons -
Workers - Equal treatment - Remuneration of university professors - Indirect
discrimination - Length-of-service increment which takes into account only the
length of service in the universities of the Member State concerned - Not
permissible - Whether justifiable - No justification
(EC Treaty, Art. 48 (now, after
amendment, Art. 39 EC); Council Regulation No 1612/68, Art. 7(1))
4. Community law - Infringement by a
Member State - Obligation to make good damage caused to individuals -
Infringement attributable to a supreme court - Particular circumstances - Lack
of manifest character of the infringement
1. The principle that Member States
are obliged to make good damage caused to individuals by infringements of
Community law for which they are responsible is also applicable when the
alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last
instance.
That principle, inherent in the
system of the Treaty, applies to any case in which a Member State breaches
Community law, whichever is the authority of the Member State whose act or
omission was responsible for the breach.
It is for the legal system of each
Member State to designate the court competent to adjudicate on disputes
relating to such reparation. Subject to the reservation that it is for the
Member States to ensure in each case that those rights are effectively
protected, it is not for the Court to become involved in resolving questions of
jurisdiction to which the classification of certain legal situations based on
Community law may give rise in the national judicial system.
(see paras 30-31, 33, 46-47, 50,
operative part 1)
2. Member States are obliged to make
good damage caused to individuals by infringements of Community law for which
they are responsible where the rule of Community law infringed is intended to
confer rights on individuals, the breach is sufficiently serious and there is a
direct causal link between that breach and the loss or damage sustained by the
injured parties. In order to determine whether the infringement is sufficiently
serious when the infringement at issue stems from a decision of a court
adjudicating at last instance, the competent national court must, taking into
account the specific nature of the judicial function and the legitimate
requirement of legal certainty, determine whether that infringement is
manifest.
In particular, the national court
must take account of all the factors which characterise the situation put
before it. Those factors include, in particular, the degree of clarity and
precision of the rule infringed, whether the infringement was intentional,
whether the error of law was excusable or inexcusable, the position taken,
where applicable, by a Community institution and non-compliance by the court in
question with its obligation to make a reference for a preliminary ruling under
the third paragraph of Article 234 EC.
In any event, an infringement of
Community law will be sufficiently serious where the decision concerned was
made in manifest breach of the case-law of the Court in the matter.
(see paras 51-56, operative part 1)
3. Article 48 of the Treaty (now,
after amendment, Article 39 EC) and Article 7(1) of Regulation No 1612/68 on
freedom of movement for workers within the Community are to be interpreted as
meaning that they preclude the grant by a Member State qua employer, of a
special length-of-service increment to university professors which secures a
financial benefit in addition to basic salary, the amount of which is already
dependent on length of service, and which a university professor receives if he
has carried on that profession for at least 15 years with a university in that
Member State and if, furthermore, he has been in receipt for at least four
years of the normal length-of-service increment.
As it precludes, for the purpose of
the grant of the special length-of-service increment for which it provides, any
possibility of taking into account periods of activity completed by a
university professor in another Member State, such a regime is clearly likely
to impede freedom of movement for workers.
Although it cannot be excluded that
an objective of rewarding workers' loyalty to their employers in the context of
policy concerning research or university education constitutes a pressing
public-interest reason, the obstacle which such a measure entails clearly
cannot be justified in the light of such an objective.
(see paras 70-72, 83,
operative part 2)
4. An infringement of Community law
does not have the requisite manifest character for liability under Community
law to be incurred by a Member State for a decision of one of its courts
adjudicating at last instance when, firstly, Community law does not expressly
cover the issue of law in question, there is no answer to be found in the
Court's case-law and the answer is not obvious and secondly, the infringement
is not deliberate in nature but results from the incorrect reading of a
judgment of the Court.
(see paras 122-123, 126,
operative part 3)
Wstęp
In Case C-224/01,
REFERENCE to the Court under Article
234 EC by the Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Austria), for a
preliminary ruling in the proceedings pending before that court between
Gerhard Köbler
and
Republik Österreich,
on the interpretation, first, of
Article 48 of the EC Treaty (now, after amendment, Article 39 EC) and,
secondly, the judgments of the Court in Joined Cases C-46/93 and C-48/93
Brasserie du Pêcheur and Factortame [1996] ECR I-1029 and Case C-54/96 Dorsch
Consult [1997] ECR I-4961,
THE COURT,
composed of: G.C. Rodríguez
Iglesias, President, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen and C.W.A.
Timmermans (Rapporteur) (Presidents of Chambers), C. Gulmann, D.A.O. Edward, A.
La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J.N.
Cunha Rodrigues and A. Rosas, Judges,
Advocate General: P. Léger,
Registrar: H.A. Rühl, Principal
Administrator,
after considering the written
observations submitted on behalf of:
- Mr Köbler, by A. König, Rechtsanwalt,
- the Republic of Austria, by M.
Windisch, acting as Agent,
- the Austrian Government, by H.
Dossi, acting as Agent,
- the German Government, by A.
Dittrich and W.-D. Plessing, acting as Agents,
- the French Government, by R.
Abraham and G. de Bergues, and by C. Isidoro, acting as Agents,
- the Netherlands Government, by
H.G. Sevenster, acting as Agent,
- the United Kingdom Government, by
J.E. Collins, acting as Agent, and D. Andersen QC and M. Hoskins, Barrister,
- the Commission of the European
Communities, by J. Sack and H. Kreppel, acting as Agents,
having regard to the Report for the
Hearing,
after hearing the oral observations
of Mr Köbler, represented by A. König, the Austrian Government, represented by
E. Riedl, acting as Agent, the German Government, represented by A. Dittrich,
the French Government, represented by R. Abraham, the Netherlands Government,
represented by H.G. Sevenster, the United Kingdom Government, represented by
J.E. Collins, and by D. Andersen and M. Hoskins, and the Commission,
represented by J. Sack and H. Kreppel, at the hearing on 8 October 2002,
after hearing the Opinion of the
Advocate General at the sitting on 8 April 2003,
gives the following
Uzasadnienie
Judgment
1 By
an order of 7 May 2001, received at the Court on 6 June 2001, the Landesgericht
für Zivilrechtssachen Wien (Regional Civil Court, Vienna) referred to the Court
for a preliminary ruling under Article 234 EC a question on the interpretation
of, first, Article 48 of the EC Treaty (now, after amendment, Article 39 EC)
and, secondly, the judgments of the Court in Joined Cases C-46/93 and C-48/93
Brasserie du Pêcheur and Factortame [1996] ECR I-1029 and Case C-54/96 Dorsch
Consult [1997] ECR I-4961.
2 Those questions
were raised in the course of an action for a declaration of liability brought
by Mr Köbler against the Republic of Austria for breach of a provision of
Community law by a judgment of the Verwaltungsgerichtshof (Supreme
Administrative Court), Austria.
Legal framework
3 Article
48(3) of the Gehaltsgesetz 1956 (law on salaries of 1956, BGBl. 1956/54), as
amended in 1997 (BGBl. I, 1997/109) (hereinafter 'the GG'), provides:
'In so far as may be
necessary in order to secure the services of a scientific expert or an artist
from the country or from abroad, the Federal President may grant a basic salary
higher than that provided for in Article 48(2) on appointment to a post as a
university professor (Article 21 of the Bundesgesetz über die Organisation der
Universitäten (Federal law on the organisation of universities), BGBl.
1993/805, hereinafter "the UOG 1993") or as an ordinary professor of
universities or of an institution of higher education.'
4 Article
50a(1) of the GG is worded as follows:
'A university
professor (Article 21 of the UOG 1993) or an ordinary professor at a university
or an institution of higher education who has completed 15 years service in
that capacity in Austrian universities or institutions of higher education and
who for four years has been in receipt of the length-of-service increment
provided for in Article 50(4) shall be eligible, with effect from the date on
which those two conditions are fulfilled, for a special length-of-service increment
to be taken into account in the calculation of his retirement pension the
amount of which shall correspond to that of the length-of-service increment
provided for in Article 50(4).'
Dispute in the main proceedings
5 Mr
Köbler has been employed since 1 March 1986 under a public-law contract with
the Austrian State in the capacity of ordinary university professor in
Innsbruck (Austria). On his appointment he was awarded the salary of an
ordinary university professor, tenth step, increased by the normal
length-of-service increment.
6 By
letter of 28 February 1996, Mr Köbler applied under Article 50a of the GG for
the special length-of-service increment for university professors. He claimed
that, although he had not completed 15 years' service as a professor at
Austrian universities, he had completed the requisite length of service if the
duration of his service in universities of other Member States of the European
Community were taken into consideration. He claimed that the condition of
completion of 15 years service solely in Austrian universities - with no
account being taken of periods of service in universities in other Member
States - amounted to indirect discrimination unjustified under Community law.
7 In
the dispute to which Mr Köbler's claim gave rise, the Verwaltungsgerichtshof,
Austria, referred to the Court, by order of 22 October 1997, a request for a
preliminary ruling which was registered at the Registry of the Court under Case
number C-382/97.
8 By
letter of 11 March 1998, the Registrar of the Court asked the
Verwaltungsgerichtshof whether, in the light of the judgment of 15 January 1998
in Case C-15/96 Schöning-Kougebetopoulou [1998] ECR I-47, it deemed it
necessary to maintain its request for a preliminary ruling.
9 By
order of 25 March 1998 the Verwaltungsgerichtshof asked the parties for their
views on the request by the Registrar of the Court, since on a provisional view
the legal issue which was the subject-matter of the question submitted for a
preliminary ruling had been resolved in favour of Mr Köbler.
10 By
order of 24 June 1998, the Verwaltungsgerichtshof withdrew its request for a
preliminary ruling and, by a judgment of the same date, dismissed Mr Köbler's
application on the ground that the special length-of-service increment was a
loyalty bonus which objectively justified a derogation from the Community law
provisions on freedom of movement for workers.
11 That
judgment of 24 June 1998 states in particular:
'... In its order for
reference of 22 October 1997 [in Case C-382/97] the Verwaltungsgerichtshof took
the view that the "special length-of-service increment for ordinary
university professors" is in the nature of neither a loyalty bonus nor a
reward, but is rather a component of salary under the system of career advancement.
That interpretation of
the law, which is not binding on the parties to proceedings before the
Verwaltungsgerichtshof, cannot be upheld.
...
It is thus clear that
the special length-of-service increment under Paragraph 50a of the 1956 salary
law is unrelated to the "market value assessment" to be undertaken in
the course of the appointment procedure, but, rather, its purpose must be seen
as the provision of a positive incentive to academics in a very mobile labour
market to spend their career in Austrian universities. It cannot therefore be a
component of salary as such and, because of its function as a loyalty bonus,
requires a certain length of service as an ordinary university professor at
Austrian universities as a precondition for eligibility. The treatment of the
special length-of-service increment as a component of monthly earnings and the
consequent permanent character of the loyalty bonus do not essentially preclude
the above interpretation.
Since, in Austria, -
in so far as this is of relevance in the present case - the legal personality
of the universities is vested in the Federal State alone, the rules in
Paragraph 50a of the 1956 salary law apply to only one employer - in contrast
to the situation in Germany contemplated in the judgment of the Court of
Justice in Case C-15/96 Kalliope Schöning-Kougebetopoulou [1998] ECR I-47.
Previous periods of service are taken into account in reckoning length of
service, as the plaintiff demands, in the course of the assessment of
"market value" in the appointment procedure. There is no provision
for any further account to be taken of such previous periods of service in the
special length-of-service increment even for Austrian academics who resume
teaching in Austria after spending time working abroad and such provision would
not be consistent with the notion of rewarding many years' loyalty to an
employer deemed by the Court of Justice to justify a rule which in itself
breaches the prohibition on discrimination.
As the claim which the
complainant seeks to assert here is for a special length of service increment
under Paragraph 50a of the 1956 salary law which is a statutory loyalty bonus
and as such is recognised by the Court of Justice as justification for
legislation conflicting with the prohibition on discrimination, the complaint
based on breach of that prohibition on discrimination is unfounded; it should
be dismissed...'
12 Mr
Köbler brought an action for damages before the referring court against the
Republic of Austria for reparation of the loss which he allegedly suffered as a
result of the non-payment to him of a special length-of-service increment. He
maintains that the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998
infringed directly applicable provisions of Community law, as interpreted by
the Court in the judgments in which it held that a special length-of-service
increment does not constitute a loyalty bonus.
13 The
Republic of Austria contends that the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of
24 June 1998 does not infringe the directly applicable Community law. Moreover,
in its view, the decision of a court adjudicating at last instance such as the
Verwaltungsgerichtshof cannot found an obligation to afford reparation as
against the State.
The questions referred
14 Taking
the view that in the case before it the interpretation of Community law was not
free from doubt and that such interpretation was necessary in order for it to
give its decision, the Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien decided to stay
proceedings and to refer the following questions to the Court for a preliminary
ruling:
'(1) Is the case-law
of the Court of Justice to the effect that it is immaterial as regards State
liability for a breach of Community law which institution of a Member State is
responsible for that breach (see Joined Cases C-46/93 and C-48/93 Brasserie du
pêcheur and Factortame [1996] ECR I-1029) also applicable when the conduct of
an institution purportedly contrary to Community law is a decision of a supreme
court of a Member State, such as, as in this case, the Verwaltungsgerichtshof?
(2) If the answer to
Question 1 is yes:
Is the case-law of the
Court of Justice according to which it is for the legal system of each Member
State to determine which court or tribunal has jurisdiction to hear disputes
involving individual rights derived from Community law (see inter alia Case
C-54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961) also applicable when the conduct of
an institution purportedly contrary to Community law is a judgment of a supreme
court of a Member State, such as, in this case, the Verwaltungsgerichtshof?
(3) If the answer to
Question 2 is yes:
Does the legal
interpretation given in the abovementioned judgment of the
Verwaltungsgerichtshof, according to which the special length-of-service
increment is a form of loyalty bonus, breach a rule of directly applicable
Community law, in particular the prohibition on indirect discrimination in
Article 48 [of the Treaty] and the relevant settled case-law of the Court of
Justice?
(4) If the answer to
Question 3 is yes:
Is this rule of
directly applicable Community law such as to create a subjective right for the
applicant in the main proceedings?
(5) If the answer to
Question 4 is yes:
Does the Court... have
sufficient information in the content of the order for reference to enable it
to rule itself as to whether the Verwaltungsgerichtshof in the circumstances of
the main proceedings described has clearly and significantly exceeded the
discretion available to it, or is it for the referring Austrian court to answer
that question?'
First and second questions
15 By
its first and second questions, which must be examined together, the referring
court is essentially asking whether the principle according to which Member
States are obliged to make good damage caused to individuals by infringements
of Community law for which they are responsible is also applicable where the
alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last
instance and whether, if so, it is for the legal system of each Member State to
designate the court competent to adjudicate on disputes relating to such
reparation.
Observations submitted to the Court
16 Mr
Köbler, the German and Netherlands Governments and the Commission consider that
a Member State can be rendered liable for breach of Community law owing to a
fault attributable to a court. However, those governments and the Commission
consider that that liability should be limited and subject to different
restrictive conditions additional to those already laid down in the Brasserie
du Pêcheur and Factortame judgment.
17 In that connection
the German and Netherlands Governments claim that there is a 'sufficiently
serious breach' for the purposes of that judgment only if a judicial decision
disregarded the applicable Community law in a particularly serious and manifest
way. According to the German Government, breach of a rule of law by a court is
particularly serious and manifest only where the interpretation or
non-application of Community law is, first, objectively indefensible and,
secondly, must be subjectively regarded as intentional. Such restrictive
criteria are justified in order to safeguard both the principle of res judicata
and the independence of the judiciary. Moreover, a restrictive regime of State
liability for damage caused by mistaken judicial decisions is in keeping, in
the German Government's view, with a general principle common to the laws of
the Member States as laid down in Article 288 EC.
18 The
German and Netherlands Governments maintain that the liability of the Member
State should remain limited to judicial decisions against which no appeal lies,
in particular because Article 234 EC imposes an obligation to make a reference
for a preliminary ruling only on courts called upon to make such decisions. The
Netherlands Government considers that State liability can be incurred only in
the event of a manifest and serious infringement of that obligation to make a
reference.
19 The
Commission submits that a limitation of State liability on account of judicial
decisions exists in all the Member States and is necessary in order to
safeguard the authority of res judicata of final decisions and thus the
stability of the law. For that reason it advocates that the existence of a
'sufficiently serious breach' of Community law should be recognised only where
the national court is manifestly abusing its power or discernibly disregarding
the meaning and scope of Community law. In the present case, the alleged fault
by the Verwaltungsgerichtshof is excusable and that fact is one of the criteria
enabling it to be concluded that there has not been a sufficiently serious
breach of the law (Case C-424/97 Haim [2000] ECR I-5123, paragraph 43).
20 For
their part the Republic of Austria and the Austrian Government (hereinafter
together referred to as 'the Republic of Austria'), and the French and United
Kingdom Governments, maintain that the liability of a Member State cannot be
incurred in the case of a breach of Community law attributable to a court. They
rely on arguments based on res judicata, the principle of legal certainty, the
independence of the judiciary, the judiciary's place in the Community legal
order and the comparison with procedures available before the Court to render
the Community liable under Article 288 EC.
21 The
Republic of Austria claims in particular that a re-examination of the legal
appraisal by a court adjudicating at last instance would be incompatible with
the function of such a court since the purpose of its decisions is to bring a
dispute to a definitive conclusion. Moreover, since the Verwaltungsgerichtshof
conducted a detailed examination of Community law in its judgment of 24 June
1998, it would be consonant with Community law to preclude another possibility
of bringing proceedings before an Austrian court. Moreover, the Republic of
Austria maintains that the conditions for rendering a Member State liable
cannot differ from those applicable to the liability of the Community in
comparable circumstances. Since the second paragraph of Article 288 EC cannot
be applied to an infringement of Community law by the Court of Justice, because
in such a case it would be required to determine a question concerning damage
which it itself had caused, so as to render it judge and party at the same
time, nor can the liability of the Member States be incurred in respect of
damage caused by a court adjudicating at last instance.
22 Moreover,
the Republic of Austria contends that Article 234 EC is not intended to confer
rights on individuals. In the context of a preliminary-reference procedure pending
before the Court the parties to the main proceedings can neither amend the
questions referred for a preliminary ruling nor have them declared irrelevant
(Case 44/65 Singer [1965] ECR 965). Moreover, only the infringement of a
provision intended to confer rights on individuals is capable in a proper case
of rendering the Member State liable. Accordingly, that liability cannot be
incurred in the case of an infringement of Article 234 EC by a court
adjudicating at last instance.
23 The
French Government claims that a right to reparation on the ground of an
allegedly mistaken application of Community law by a definitive decision of a
national court would be contrary to the principle of res judicata, as upheld by
the Court in Case C-126/97 Eco Swiss [1999] ECR I-3055. That government claims
in particular that the principle of res judicata constitutes a fundamental
value in legal systems founded on the rule of law and the observance of
judicial decisions. However, if State liability for infringement of Community
law by a judicial body were recognised, that would be to call in question the
rule of law and observance of such decisions.
24 The
United Kingdom Government states that, as a matter of principle and save where
a judicial act infringes a fundamental right protected by the European
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ('the
ECHR'), signed in Rome on 4 November 1950, no action in damages can be brought
against the Crown in respect of judicial decisions. It adds that the principle
on which the principle of State liability is based, namely that rights
conferred by Community rules must be effectively protected, is far from being
absolute and cites in that regard the application of fixed limitation periods.
That principle would be capable of founding a remedy in damages against the
State only in rare cases and in respect of certain strictly defined national
judicial decisions. The advantage to be gained from acknowledging that damages
may be obtained in respect of judicial decisions is therefore correspondingly
small. The United Kingdom Government considers that that advantage must be
weighed against certain powerful policy concerns.
25 In
that regard it cites, first, the principles of legal certainty and res
judicata. The law discourages re-litigation of judicial decisions except by
means of an appeal. That is both to protect the interests of the successful
party and to further the public interest in legal certainty. The Court has in
the past shown itself willing to limit the principle of effective protection in
order to uphold 'the basic principles of the national judicial system, such as
the principle of legal certainty and acceptance of res judicata, which is an
expression of that principle' (judgment in Eco Swiss, cited above, paragraphs
43 to 48). Acknowledgment of State liability for a mistake by the judiciary
would throw the law into confusion and would leave the litigating parties
perpetually uncertain as to where they stood.
26 Secondly,
the United Kingdom Government submits that the authority and reputation of the
judiciary would be diminished if a judicial mistake could in the future result
in an action for damages. Thirdly, it maintains that the independence of the
judiciary within the national constitutional order is a fundamental principle
in all the Member States but one which can never be taken for granted.
Acceptance of State liability for judicial acts would be likely to give rise to
the risk that that independence might be called in question.
27 Fourthly,
inherent in the freedom given to national courts to decide matters of Community
law for themselves is the acceptance that those courts will sometimes make
errors that cannot be appealed or otherwise corrected. That is a disadvantage
which has always been considered acceptable. In that regard the United Kingdom
Government points out that, in the event that the State could be rendered
liable for a mistake by the judiciary, with the result that the Court could be
called upon to give a preliminary ruling on that point, the Court would be
empowered not only to pronounce upon the correctness of judgments of national
supreme courts but to assess the seriousness and excusability of any error into
which they had fallen. The consequences of this for the vital relationship between
the Court and the national courts would clearly not be beneficial.
28 Fifthly,
the United Kingdom Government points to the difficulties in determining the
court competent to adjudicate on such a case of State liability, particularly
in the United Kingdom where there is a unitary court system and a strict
doctrine of stare decisis. Sixthly, it maintains that, if State liability for a
mistake by the judiciary can be incurred, the same conditions for the liability
of the Community for mistakes by the Community judicature would have to apply.
29 Specifically
in regard to the second question, Mr Köbler and the Austrian and German
Governments submit that it is for the legal system of each Member State to
designate the court competent to adjudicate on disputes involving individual
rights derived from Community law. That question should therefore be answered
in the affirmative.
Reply by the Court
Principle of State liability
30 First,
as the Court has repeatedly held, the principle of liability on the part of a Member
State for damage caused to individuals as a result of breaches of Community law
for which the State is responsible is inherent in the system of the Treaty
(Joined Cases C-6/90 and C-9/90 Francovich and Others [1991] ECR I-5357,
paragraph 35; Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited above, paragraph 31;
Case C-392/93 British Telecommunications [1996] ECR I-1631, paragraph 38; Case
C-5/94 Hedley Lomas [1996] ECR I-2553, paragraph 24; Joined Cases C-178/94,
C-179/94, C-188/94, C-189/94 and C-190/94 Dillenkofer and Others [1996] ECR
I-4845, paragraph 20, Case C-127/95 Norbrook Laboratories [1998] ECR I-1531,
paragraph 106 and Haim, cited above, paragraph 26).
31 The
Court has also held that that principle applies to any case in which a Member
State breaches Community law, whichever is the authority of the Member State
whose act or omission was responsible for the breach (Brasserie du Pêcheur and
Factortame, cited above, paragraph 32; Case C-302/97 Konle [1999] ECR I-3099,
paragraph 62 and Haim, cited above, paragraph 27).
32 In international
law a State which incurs liability for breach of an international commitment is
viewed as a single entity, irrespective of whether the breach which gave rise
to the damage is attributable to the legislature, the judiciary or the
executive. That principle must apply a fortiori in the Community legal order
since all State authorities, including the legislature, are bound in performing
their tasks to comply with the rules laid down by Community law which directly
govern the situation of individuals (Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited
above, paragraph 34).
33 In
the light of the essential role played by the judiciary in the protection of
the rights derived by individuals from Community rules, the full effectiveness of
those rules would be called in question and the protection of those rights
would be weakened if individuals were precluded from being able, under certain
conditions, to obtain reparation when their rights are affected by an
infringement of Community law attributable to a decision of a court of a Member
State adjudicating at last instance.
34 It
must be stressed, in that context, that a court adjudicating at last instance
is by definition the last judicial body before which individuals may assert the
rights conferred on them by Community law. Since an infringement of those
rights by a final decision of such a court cannot thereafter normally be
corrected, individuals cannot be deprived of the possibility of rendering the
State liable in order in that way to obtain legal protection of their rights.
35 Moreover,
it is, in particular, in order to prevent rights conferred on individuals by
Community law from being infringed that under the third paragraph of Article
234 EC a court against whose decisions there is no judicial remedy under
national law is required to make a reference to the Court of Justice.
36 Consequently,
it follows from the requirements inherent in the protection of the rights of
individuals relying on Community law that they must have the possibility of
obtaining redress in the national courts for the damage caused by the
infringement of those rights owing to a decision of a court adjudicating at
last instance (see in that connection Brasserie du Pêcheur and Factortame,
cited above, paragraph 35).
37 Certain of the
governments which submitted observations in these proceedings claimed that the
principle of State liability for damage caused to individuals by infringements
of Community law could not be applied to decisions of a national court adjudicating
at last instance. In that connection arguments were put forward based, in
particular, on the principle of legal certainty and, more specifically, the
principle of res judicata, the independence and authority of the judiciary and
the absence of a court competent to determine disputes relating to State
liability for such decisions.
38 In
that regard the importance of the principle of res judicata cannot be disputed
(see judgment in Eco Swiss, cited above, paragraph 46). In order to ensure both
stability of the law and legal relations and the sound administration of
justice, it is important that judicial decisions which have become definitive
after all rights of appeal have been exhausted or after expiry of the
time-limits provided for in that connection can no longer be called in
question.
39 However,
it should be borne in mind that recognition of the principle of State liability
for a decision of a court adjudicating at last instance does not in itself have
the consequence of calling in question that decision as res judicata.
Proceedings seeking to render the State liable do not have the same purpose and
do not necessarily involve the same parties as the proceedings resulting in the
decision which has acquired the status of res judicata. The applicant in an
action to establish the liability of the State will, if successful, secure an
order against it for reparation of the damage incurred but not necessarily a
declaration invalidating the status of res judicata of the judicial decision
which was responsible for the damage. In any event, the principle of State
liability inherent in the Community legal order requires such reparation, but
not revision of the judicial decision which was responsible for the damage.
40 It
follows that the principle ofres judicata does not preclude recognition of the
principle of State liability for the decision of a court adjudicating at last
instance.
41 Nor
can the arguments based on the independence and authority of the judiciary be
upheld.
42 As
to the independence of the judiciary, the principle of liability in question
concerns not the personal liability of the judge but that of the State. The
possibility that under certain conditions the State may be rendered liable for
judicial decisions contrary to Community law does not appear to entail any
particular risk that the independence of a court adjudicating at last instance
will be called in question.
43 As
to the argument based on the risk of a diminution of the authority of a court
adjudicating at last instance owing to the fact that its final decisions could
by implication be called in question in proceedings in which the State may be
rendered liable for such decisions, the existence of a right of action that
affords, under certain conditions, reparation of the injurious effects of an
erroneous judicial decision could also be regarded as enhancing the quality of
a legal system and thus in the long run the authority of the judiciary.
44 Several
governments also argued that application of the principle of State liability to
decisions of a national court adjudicating at last instance was precluded by
the difficulty of designating a court competent to determine disputes
concerning the reparation of damage resulting from such decisions.
45 In
that connection, given that, for reasons essentially connected with the need to
secure for individuals protection of the rights conferred on them by Community
rules, the principle of State liability inherent in the Community legal order
must apply in regard to decisions of a national court adjudicating at last
instance, it is for the Member States to enable those affected to rely on that
principle by affording them an appropriate right of action. Application of that
principle cannot be compromised by the absence of a competent court.
46 According
to settled case-law, in the absence of Community legislation, it is for the
internal legal order of each Member State to designate the competent courts and
lay down the detailed procedural rules for legal proceedings intended fully to
safeguard the rights which individuals derive from Community law (see the
judgments in Case 33/76 Rewe [1976] ECR 1989, paragraph 5; Case 45/76 Comet
[1976] ECR 2043, paragraph 13; Case 68/79 Just [1980] ECR 501, paragraph 25;
Frankovich and Others, cited above, paragraph 42, and Case C-312/93 Peterbroeck
[1995] ECRI-4599, paragraph 12).
47 Subject
to the reservation that it is for the Member States to ensure in each case that
those rights are effectively protected, it is not for the Court to become
involved in resolving questions of jurisdiction to which the classification of
certain legal situations based on Community law may give rise in the national
judicial system (judgments in Case C-446/93 SEIM [1996] ECR I-73, paragraph 32
andDorsch Consult, cited above, paragraph 40).
48 It
should be added that, although considerations to do with observance of the
principle of res judicata or the independence of the judiciary have caused
national legal systems to impose restrictions, which may sometimes be
stringent, on the possibility of rendering the State liable for damage caused
by mistaken judicial decisions, such considerations have not been such as
absolutely to exclude that possibility. Indeed, application of the principle of
State liability to judicial decisions has been accepted in one form or another
by most of the Member States, as the Advocate General pointed out at paragraphs
77 to 82 of his Opinion, even if subject only to restrictive and varying
conditions.
49 It
may also be noted that, in the same connection, the ECHR and, more
particularly, Article 41 thereof enables the European Court of Human Rights to
order a State which has infringed a fundamental right to provide reparation of
the damage resulting from that conduct for the injured party. The case-law of
that court shows that such reparation may also be granted when the infringement
stems from a decision of a national court adjudicating at last instance (see
ECt.HR, Dulaurans v France, 21 March 2000, not yet published).
50 It
follows from the foregoing that the principle according to which the Member
States are liable to afford reparation of damage caused to individuals as a
result of infringements of Community law for which they are responsible is also
applicable where the alleged infringement stems from a decision of a court
adjudicating at last instance. It is for the legal system of each Member State
to designate the court competent to adjudicate on disputes relating to such
reparation.
Conditions governing State liability
51 As
to the conditions to be satisfied for a Member State to be required to make
reparation for loss and damage caused to individuals as a result of breaches of
Community law for which the State is responsible, the Court has held that these
are threefold: the rule of law infringed must be intended to confer rights on
individuals; the breach must be sufficiently serious; and there must be a
direct causal link between the breach of the obligation incumbent on the State
and the loss or damage sustained by the injured parties (Haim, cited above,
paragraph 36).
52 State
liability for loss or damage caused by a decision of a national court
adjudicating at last instance which infringes a rule of Community law is
governed by the same conditions.
53 With
regard more particularly to the second of those conditions and its application
with a view to establishing possible State liability owing to a decision of a
national court adjudicating at last instance, regard must be had to the
specific nature of the judicial function and to the legitimate requirements of
legal certainty, as the Member States which submitted observations in this case
have also contended. State liability for an infringement of Community law by a
decision of a national court adjudicating at last instance can be incurred only
in the exceptional case where the court has manifestly infringed the applicable
law.
54 In
order to determine whether that condition is satisfied, the national court
hearing a claim for reparation must take account of all the factors which
characterise the situation put before it.
55 Those
factors include, in particular, the degree of clarity and precision of the rule
infringed, whether the infringement was intentional, whether the error of law
was excusable or inexcusable, the position taken, where applicable, by a
Community institution and non-compliance by the court in question with its
obligation to make a reference for a preliminary ruling under the third
paragraph of Article 234 EC.
56 In
any event, an infringement of Community law will be sufficiently serious where
the decision concerned was made in manifest breach of the case-law of the Court
in the matter (see to that effect Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited
above, paragraph 57).
57 The three
conditions mentioned at paragraph 51 hereof are necessary and sufficient to
found a right in favour of individuals to obtain redress, although this does
not mean that the State cannot incur liability under less strict conditions on
the basis of national law (see Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited
above, paragraph 66).
58 Subject to the
existence of a right to obtain reparation which is founded directly on
Community law where the conditions mentioned above are met, it is on the basis
of rules of national law on liability that the State must make reparation for
the consequences of the loss and damage caused, with the proviso that the
conditions for reparation of loss and damage laid down by the national
legislation must not be less favourable than those relating to similar domestic
claims and must not be so framed as to make it in practice impossible or
excessively difficult to obtain reparation (Francovich and Others, paragraphs
41 to 43 and Norbrook Laboratories, paragraph 111).
59 In
the light of all the foregoing, the reply to the first and second questions
must be that the principle that Member States are obliged to make good damage
caused to individuals by infringements of Community law for which they are
responsible is also applicable where the alleged infringement stems from a
decision of a court adjudicating at last instance where the rule of Community
law infringed is intended to confer rights on individuals, the breach is
sufficiently serious and there is a direct causal link between that breach and
the loss or damage sustained by the injured parties. In order to determine
whether the infringement is sufficiently serious when the infringement at issue
stems from such a decision, the competent national court, taking into account
the specific nature of the judicial function, must determine whether that
infringement is manifest. It is for the legal system of each Member State to
designate the court competent to determine disputes relating to that
reparation.
Third question
60 At
the outset it must be recalled that the Court has consistently held that, in
the context of the application of Article 234 EC, it has no jurisdiction to
decide whether a national provision is compatible with Community law. The Court
may, however, extract from the wording of the questions formulated by the
national court, and having regard to the facts stated by the latter, those
elements which concern the interpretation of Community law, for the purpose of
enabling that court to resolve the legal problems before it (see, inter alia,
the judgment in Joined Cases C-332/92, C-333/92 and C-335/92 Eurico Italia and
Others [1994] ECR I-711, paragraph 19).
61 In
its third question the national court essentially seeks to ascertain whether
Article 48 of the Treaty and Article 7(1) of Regulation (EEC) No 1612/68 of the
Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the
Community (OJ, English Special Edition 1968 (II), p. 475) are to be interpreted
as meaning that they preclude the grant, under conditions such as those laid
down in Article 50a of the GG, of a special length-of-service increment which,
according to the interpretation of the Verwaltungsgerichtshof in its judgment
of 24 June 1998, constitutes a loyalty bonus.
Observations submitted to the Court
62 First,
Mr Köbler claims that the special length-of-service increment provided for in
Article 50 of the GG is not a loyalty bonus but an ordinary element of salary,
as the Verwaltungsgerichtshof initially acknowledged. Moreover, until the
judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998 no Austrian court
considered that the abovementioned allowance constituted a loyalty bonus.
63 Next,
even on the supposition that that allowance is a loyalty bonus and such a bonus
could justify indirect discrimination, Mr Köbler maintains that there is no
settled and certain case-law of the Court on this point. In those circumstances
the Verwaltungsgerichtshof acted ultra vires in withdrawing its request for a
preliminary ruling and in reaching its determination alone since the
interpretation and definition of concepts of Community law is exclusively a
matter for the Court.
64 Finally,
Mr Köbler submits that the criteria governing the grant of the special
length-of-service increment preclude any justification for the indirect
discrimination which it applies against him. That allowance is payable
irrespective of the question as to the Austrian university in which the
claimant has performed his duties and it is not even a requirement that the
claimant should have taught for 15 years continuously in the same discipline.
65 Stating
that the Court cannot interpret national law, the Republic of Austria maintains
that the third question must be construed as meaning that the referring court
wishes to obtain an interpretation of Article 48 of the Treaty. In that regard
it claims that that provision does not preclude a system of remuneration which
enables account to be taken of the qualifications acquired with other national
or foreign employers by a candidate for a post with a view to determining his
salary and which, moreover, provides for an allowance which may be termed a
loyalty bonus, eligibility for which is linked to a specific period of service
with the same employer.
66 The
Republic of Austria explains that, in the light of the fact that Mr Köbler, as
an ordinary university professor, is in an employment relationship governed by
public law, his employer is the Austrian State. Therefore, a professor passing
from one Austrian university to another does not change employer. The Republic
of Austria points out that there are also private universities in Austria. The
professors teaching there are employees of those establishments and not of the
State with the result that their employment relationship is not governed by the
GG.
67 The
Commission contends for its part that Article 50a of the GG discriminates, in
breach of Article 48 of the Treaty, between periods of service completed in
Austrian universities and those completed in the universities of other Member
States.
68 According
to the Commission, the Verwaltungsgerichtshof in its final assessment clearly
misconstrued the scope of the judgment in Schöning-Kougebetopoulou, cited
above. In the light of the fresh elements of national law, the Commission
considers that that court ought to have persisted with its request for a
preliminary ruling at the same time as reformulating it. In fact, the Court has
never expressly adjudged that a loyalty bonus can justify a discriminatory
provision in regard to the workers of other Member States.
69 Moreover,
the Commission claims that, even if the special length-of-service increment at
issue in the main proceedings is to be regarded as a loyalty bonus, it cannot
justify an impediment to freedom of movement for workers. It considers that, in
principle, Community law does not preclude an employer from seeking to retain
qualified employees by offering increases in salary or bonuses to its staff
depending on length of service in the undertaking. None the less, the 'loyalty
bonus' provided for in Article 50a of the GG is to be distinguished from
bonuses which produce their effects solely within the undertaking inasmuch as
it operates at the level of the Member State concerned to the exclusion of the
other Member States and thus directly affects freedom of movement of teachers.
Moreover, the Austrian universities are not only in competition with the
establishments of the other Member States but also amongst themselves. Yet, the
provision mentioned does not produce effects in regard to the latter type of
competition.
Reply by the Court
70 The
special length-of-service increment granted by the Austrian State qua employer
to university professors under Article 50a of the GG secures a financial
benefit in addition to basic salary the amount of which is already dependent on
length of service. A university professor receives that increment if he has
carried on that profession for at least 15 years with an Austrian university
and if, furthermore, he has been in receipt for at least four years of the
normal length-of-service increment.
71 Accordingly,
Article 50a of the GG precludes, for the purpose of the grant of the special
length-of-service increment for which it provides, any possibility of taking
into account periods of activity completed by a university professor in a
Member State other than the Republic of Austria.
72 Such
a regime is clearly likely to impede freedom of movement for workers in two
respects.
73 First,
that regime operates to the detriment of migrant workers who are nationals of
Member States other than the Republic of Austria where those workers are
refused recognition of periods of service completed by them in those States in
the capacity of university professor on the sole ground that those periods were
not completed in an Austrian university (see, in that connection, with regard
to a comparable Greek provision, Case C-187/96 Commission vGreece [1998] ECR
I-1095, paragraphs 20 and 21).
74 Secondly,
that absolute refusal to recognise periods served as a university professor in
a Member State other than the Republic of Austria impedes freedom of movement
for workers established in Austria inasmuch as it is such as to deter the
latter from leaving the country to exercise that freedom. In fact, on their
return to Austria, their years of experience in the capacity of university
professor in another Member State, that is to say in the pursuit of comparable
activities, are not taken into account for the purposes of the special
length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG.
75 Those
considerations are not altered by the fact relied on by the Republic of Austria
that, owing to the possibility afforded by Article 48(3) of the GG to grant
migrant university professors a higher basic salary in order to promote the
recruitment of foreign university professors, their remuneration is often more
than that received by professors of Austrian universities, even after account
is taken of the special length-of-service increment.
76 In
fact, on the one hand, Article 48(3) of the GG offers merely a possibility and
does not guarantee that a professor from a foreign university will receive as
from his appointment as a professor of an Austrian university a higher
remuneration than that received by professors of Austrian universities with the
same experience. Secondly, the additional remuneration available under Article
48(3) of the GG upon appointment is quite different from the special
length-of-service increment. Thus, that provision does not prevent Article 50a
of the GG from having the effect of occasioning unequal treatment in regard to
migrant university professors as opposed to professors of Austrian universities
and thus creates an impediment to the freedom of movement of workers secured by
Article 48 of the Treaty.
77 Consequently,
a measure such as the grant of a special length-of-service increment provided
for in Article 50a of the GG is likely to constitute an obstacle to freedom of
movement for workers prohibited in principle by Article 48 of the Treaty and
Article 7(1) of Regulation No 1612/68. Such a measure could be accepted only if
it pursued a legitimate aim compatible with the Treaty and were justified by
pressing reasons of public interest. But even if that were so, application of
that measure would still have to be such as to ensure achievement of the aim in
question and not go beyond what is necessary for that purpose (see, inter alia,
Case C-19/92 Kraus [1993] ECR I-1663, paragraph 32, Case C-55/94 Gebhard [1995]
ECR I-4165, paragraph 37 and Case C-415/93 Bosman [1995] ECR I-4921, paragraph
104).
78 In
its judgment of 24 June 1998 the Verwaltungsgerichtshof held that the special
length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG constituted
under national law a bonus seeking to reward the loyalty of professors of
Austrian universities to their sole employer, namely the Austrian State.
79 Accordingly,
it is necessary to examine whether the fact that under national law that
benefit constitutes a loyalty bonus may be deemed under Community law to
indicate that it is dictated by a pressing public-interest reason capable of
justifying the obstacle to freedom of movement that the bonus involves.
80
The Court has not yet had the opportunity of deciding whether a loyalty bonus
can justify an obstacle to freedom of movement for workers.
81 At
paragraphs 27 of the judgment in Schöning-Kougebetopoulou, cited above, and 49
of the judgment in Case C-195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund [2000] ECR
I-10497, the Court rejected the arguments advanced in that regard by the German
and Austrian Governments respectively. Indeed, the Court there stated that the
legislation at issue was not on any view capable of seeking to reward the
employee's loyalty to his employer, because the increase in salary which that
worker received in respect of his length of service was determined by the years
of service completed with a number of employers. Since, in the cases giving
rise to those judgments, the increase in salary did not constitute a loyalty
bonus, it was not necessary for the Court to examine whether such a bonus could
in itself justify an obstacle to freedom of movement for workers.
82 In
the present case the Verwaltungsgerichtshof held in its judgment of 24 June
1998 that the special length-of-service increment provided for in Article 50a
of the GG rewards an employee's loyalty to a single employer.
83 Although
it cannot be excluded that an objective of rewarding workers' loyalty to their
employers in the context of policy concerning research or university education
constitutes a pressing public-interest reason, given the particular
characteristics of the measure at issue in the main proceedings, the obstacle
which it entails clearly cannot be justified in the light of such an objective.
84 First,
although all the professors of Austrian public universities are the employees
of a single employer, namely the Austrian State, they are assigned to different
universities. However, on the employment market for university professors, the
various Austrian universities are in competition not only with the universities
of other Member States and those of non-Member States but also amongst
themselves. As to that second kind of competition the measure at issue in the
main proceedings does nothing to promote the loyalty of a professor to the
Austrian university where he performs his duties.
85 Second,
although the special length-of-service increment seeks to reward workers'
loyalty to their employer, it also has the effect of rewarding the professors
of Austrian universities who continue to exercise their profession on Austrian
territory. The benefit in question is therefore likely to have consequences in
regard to the choice made by those professors between a post in an Austrian
university and a post in the university of another Member State.
86 Accordingly,
the special length-of-service increment at issue in the main proceedings does
not solely have the effect of rewarding the employee's loyalty to his employer.
It also leads to a partitioning of the market for the employment of university
professors in Austria and runs counter to the very principle of freedom of
movement for workers.
87 It
follows from the foregoing that a measure such as the special length-of-service
increment provided for in Article 50a of the GG results in an obstacle to
freedom of movement for workers which cannot be justified by a pressing
public-interest reason.
88 Accordingly,
the reply to the third question referred for a preliminary ruling must be that
Articles 48 of the Treaty and 7(1) of Regulation No 1612/68 are to be
interpreted as meaning that they preclude the grant, under conditions such as
those laid down in Article 50a of the GG, of a special length-of-service
increment which, according to the interpretation of the Verwaltungsgerichtshof
in its judgment of 24 June 1998, constitutes a loyalty bonus.
Fourth and fifth questions
89 By
its fourth and fifth questions, which must be dealt with together, the national
court is essentially seeking to ascertain whether, in the main proceedings, the
liability of the Member State is incurred owing to an infringement of Community
law by the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998.
Observations submitted to the Court
90 In
regard to the fourth question, Mr Köbler, the German Government and the
Commission claim that Article 48 of the Treaty is directly applicable and
creates for individuals subjective rights which the authorities and national
courts are required to safeguard.
91 The
Republic of Austria maintains that it is appropriate to give a reply to the
fourth question only if the Court does not reply to the preceding questions in
the manner suggested by it. Inasmuch as the fourth question was raised only in
the event of an affirmative reply to the third question, which it regards as
inadmissible, it proposes that the Court should not reply to that fourth
question. Moreover, it claims that it is unclear since the order for reference
contains no reasoning in regard to it.
92 As
regards the fifth question, Mr Köbler maintains that the reply to it should be
in the affirmative since the Court has to hand all the materials enabling it to
rule itself on whether in the main proceedings the Verwaltungsgerichtshof
clearly and significantly exceeded the discretion available to it.
93 The
Republic of Austria considers that it is for the national courts to apply the
criteria concerning the liability of the Member States for loss or damage
caused to individuals by infringements of Community law.
94 None
the less, in the event that the Court should itself reply to the question
whether the liability of the Republic of Austria is incurred, it maintains,
first, that Article 177 of the EC Treaty (now Article 234 EC) is not intended
to confer rights on individuals. It considers therefore that that condition
governing liability is not satisfied.
95 Secondly,
it is undeniable that, in the context of a dispute pending before them, the
national courts have a large margin of discretion in determining whether or not
they are obliged to formulate a request for a preliminary ruling. In that
regard the Republic of Austria maintains that, since in its judgment in
Schöning-Kougebetopoulou the Court considered that loyalty bonuses are not, in
principle, contrary to the provisions relating to freedom of movement for
workers, the Verwaltungsgerichtshof rightly concluded that, in the case before
it, it was entitled itself to decide the questions of Community law.
96 Thirdly,
should the Court acknowledge that the Verwaltungsgerichtshof did not observe
Community law in its judgment of 24 June 1998, the conduct of that court could
not in any event be characterised as a sufficiently serious breach of that law.
97 Fourthly,
the Republic of Austria claims that there cannot be any causal link between the
withdrawal by the Verwaltungsgerichtshof of the request for a preliminary
ruling addressed to the Court and the damage actually alleged by Mr Köbler. Those
arguments are in fact based on the plainly unacceptable supposition that, if
the request had been maintained, the preliminary ruling by the Court would
necessarily have upheld Mr Köbler's arguments. In other words, underlying those
arguments is the implication that the damage constituted by non-payment of the
special length-of-service increment for the period from 1 January 1995 to 28
February 2001 would not have occurred if the request for a preliminary ruling
had been maintained and had resulted in a decision of the Court. However, it is
neither possible for a party to the main proceedings to found arguments on a
prejudgment as to what the Court would have decided in the case of a request
for a preliminary ruling, nor is it permissible to claim damage under that
head.
98 For
its part, the German Government maintains that it is for the national court to
determine whether the conditions governing the liability of the Member State
are satisfied.
99 The
Commission considers that the liability of the Member State is not incurred in
the main proceedings. In fact, although in its view the Verwaltungsgerichtshof
in its judgment of 24 June 1998 misinterpreted the Schöning-Kougebetopoulou
judgment, cited above and, moreover, infringed Article 48 of the Treaty in ruling
that Article 50a of the GG was not contrary to Community law, that infringement
is in some way excusable.
Reply by the Court
100 It
is clear from the case-law of the Court that it is, in principle, for the
national courts to apply the criteria for establishing the liability of Member
States for damage caused to individuals by breaches of Community law (Brasserie
du Pêcheur and Factortame, paragraph 58), in accordance with the guidelines
laid down by the Court for the application of those criteria (Brasserie du
Pêcheur and Factortame, paragraphs 55 to 57; British Telecommunications, cited
above, paragraph 411; Joined Cases C-283/94, C-291/94 and C-292/94 Denkavit and
Others [1996] ECR I-5063, paragraph 49, and Konle, cited above, paragraph 58).
101 None
the less, in the present case the Court has available to it all the materials
enabling it to establish whether the conditions necessary for liability of the
Member State to be incurred are fulfilled.
The rule of law infringed, which must confer
rights on individuals
102 The
rules of Community law whose infringement is at issue in the main proceedings
are, as is apparent from the reply to the third question, Articles 48 of the
Treaty and 7(1) of Regulation No 1612/68. Those provisions specify the
consequences resulting from the fundamental principle of freedom of movement
for workers within the Community by way of the prohibition of any
discrimination based on nationality as between the workers of the Member
States, in particular as to remuneration.
103 It
cannot be disputed that those provisions are intended to confer rights on
individuals.
The sufficiently serious nature of the breach
104 The
course of the procedure which led to the judgment of the Verwaltungsgerichtshof
of 24 June 1998 should be kept in view.
105 In
the dispute pending before it between Mr Köbler and the Bundesminister für
Wissenschaft, Forschung und Kunst (Federal Minister for Science, Research and
Art) concerning the latter's refusal to grant Mr Köbler the special
length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG, that court,
by order of 22 October 1997 registered at the Registry of the Court under Case
number C-382/97, referred to the Court for a preliminary ruling a question on
the interpretation of Article 48 of the Treaty and Articles 1 to 3 of
Regulation No 1612/68.
106 The
Verwaltungsgerichtshof states in that order, inter alia, that in order to
decide the issue pending before it: 'it is essential to know whether it is
contrary to Community law under Article 48 of the EC Treaty... for the Austrian
legislature to make the grant of the "special length-of-service increment
for ordinary university professors", which is in the nature of neither a
loyalty bonus nor a reward, but is rather a component of salary under the
advancement system, dependent on 15 years service at an Austrian university.'
107 First,
that order for reference reveals without any ambiguity that the
Verwaltungsgerichtshof considered at that time that under national law the
special length-of-service increment in question did not constitute a loyalty
bonus.
108 Next,
it follows from the written observations of the Austrian Government in Case
C-382/97 that, in order to demonstrate that Article 50a of the GG was not
capable of infringing the principle of freedom of movement for workers
enshrined in Article 48 of the Treaty, that Government merely contended that
the special length-of-service increment provided for by that provision
constituted a loyalty bonus.
109 Finally,
the Court had already held at paragraphs 22 and 23 of its
Schöning-Kougebetopoulou judgment, cited above, that a measure which makes a
worker's remuneration dependent on his length of service but excludes any
possibility for comparable periods of employment completed in the public
service of another Member State to be taken into account is likely to infringe
Article 48 of the Treaty.
110 Given
that the Court had already adjudged that such a measure was such as to infringe
that provision of the Treaty and also that the only justification cited in that
regard by the Austrian Government was not pertinent in the light of the order
for reference itself, the Registrar of the Court, by letter of 11 March 1998,
forwarded a copy of the judgment in Schöning-Kougebetopoulou to the
Verwaltungsgerichtshof so that it could examine whether it had available to it
the elements of interpretation of Community law necessary to determine the
dispute pending before it and asked it whether, in the light of that judgment,
it deemed it necessary to maintain its request for a preliminary ruling.
111 By
order of 25 March 1998, the Verwaltungsgerichtshof asked the parties to the
dispute before it for their views on the request by the Registrar of the Court,
observing, on a provisional basis, that the point of law forming the subject-matter
of the preliminary-reference procedure in question had been resolved in favour
of Mr Köbler.
112 By
order of 24 June 1998, the Verwaltungsgerichtshof withdrew its reference for a
preliminary ruling, taking the view that it was no longer necessary to persist
with that request in order to resolve the dispute. It stated that the decisive
question in the present case was whether the special length-of-service
increment provided for in Article 50a of the GG was a loyalty bonus or not and
that that question had to be decided in the context of national law.
113 In
its judgment of 24 June 1998 the Verwaltungsgerichtshof held that, 'in its
order for reference of 22 October 1997, it had taken the view that the
"special length of service increment for ordinary university
professors" is in the nature neither of a loyalty bonus nor of a reward',
and that 'that interpretation of the law, which is not binding on the parties
to proceedings before the Verwaltungsgerichtshof, cannot be upheld.' The
Verwaltungsgerichtshof then comes to the conclusion that that benefit is in
fact a loyalty bonus.
114 It
follows from the foregoing that, after the Registrar of the Court had asked the
Verwaltungsgerichtshof whether it was maintaining its request for a preliminary
ruling, the latter reviewed the classification under national law of the
special length-of-service increment.
115 Following
that reclassification of the special length-of-service increment provided for
in Article 50a of the GG, the Verwaltungsgerichtshof dismissed Mr Köbler's
action. In its judgment of 24 June 1998 it inferred from the judgment in
Schöning-Kougebetopoulou that since that benefit was to be deemed a loyalty
bonus, it could be justified even if it was in itself contrary to the principle
of non-discrimination laid down in Article 48 of the Treaty.
116 However,
as is clear from paragraphs 80 and 81 hereof, the Court did not express a view
in the judgment in Schöning-Kougebetopoulou on whether and if so under what
conditions the obstacle to freedom of movement for workers constituted by a
loyalty bonus could be justified. Thus the inferences drawn by the
Verwaltungsgerichtshof from that judgment are based on an incorrect reading of
it.
117 Accordingly,
since the Verwaltungsgerichtshof amended its interpretation of national law by
classifying the measure provided for in Article 50a of the GG as a loyalty
bonus after the judgment in Schöning-Kougebetopoulou had been sent to it and
since the Court had not yet had the opportunity of expressing a view on whether
the obstacle to freedom of movement for workers constituted by a loyalty bonus
could be justified, the Verwaltungsgerichtshof ought to have maintained its
request for a preliminary ruling.
118 That
court was not entitled to take the view that resolution of the point of law at
issue was clear from the settled case-law of the Court or left no room for any
reasonable doubt (Case 283/81 CILFIT and Others [1982] ECR 3415, paragraphs 14
and 16). It was therefore obliged under the third paragraph of Article 177 of
the Treaty to maintain its request for a preliminary ruling.
119 Moreover,
as is clear from the reply to the third question, a measure such as the special
length-of-service increment provided for in Article 50a of the GG, even if it
may be classified as a loyalty bonus, entails an obstacle to freedom of
movement for workers contrary to Community law. Accordingly, the
Verwaltungsgerichtshof infringed Community law by its judgment of 24 June 1998.
120 It
must therefore be examined whether that infringement of Community law is
manifest in character having regard in particular to the factors to be taken
into consideration for that purpose as indicated in paragraphs 55 and 56 above.
121 In
the first place, the infringement of Community rules at issue in the reply to
the third question cannot in itself be so characterised.
122 Community
law does not expressly cover the point whether a measure for rewarding an
employee's loyalty to his employer, such as a loyalty bonus, which entails an
obstacle to freedom of movement for workers, can be justified and thus be in
conformity with Community law. No reply was to be found to that question in the
Court's case-law. Nor, moreover, was that reply obvious.
123 In
the second place, the fact that the national court in question ought to have
maintained its request for a preliminary ruling, as has been established at
paragraph 118 hereof, is not of such a nature as to invalidate that conclusion.
In the present case the Verwaltungsgerichtshof had decided to withdraw the
request for a preliminary ruling, on the view that the reply to the question of
Community law to be resolved had already been given in the judgment in
Schöning-Kougebetopoulou, cited above. Thus, it was owing to its incorrect
reading of that judgment that the Verwaltungsgerichtshof no longer considered
it necessary to refer that question of interpretation to the Court.
124 In
those circumstances and in the light of the circumstances of the case, the
infringement found at paragraph 119 hereof cannot be regarded as being manifest
in nature and thus as sufficiently serious.
125 It
should be added that that reply is without prejudice to the obligations arising
for the Member State concerned from the Court's reply to the third question
referred.
126 The
reply to the fourth and fifth questions must therefore be that an infringement
of Community law, such as that stemming in the circumstances of the main
proceedings from the judgment of the Verwaltungsgerichtshof of 24 June 1998,
does not have the requisite manifest character for liability under Community
law to be incurred by a Member State for a decision of one of its courts
adjudicating at last instance.
Costs
127 The
costs incurred by the Austrian, German, French, Netherlands and United Kingdom
Governments, and by the Commission, which have submitted observations to the
Court, are not recoverable. Since these proceedings are, for the parties to the
main proceedings, a step in the proceedings pending before the national court,
the decision on costs is a matter for that court.